2024年1月，国务院办公厅印发我国首部以“银发经济”命名的政策文件——《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（国办发〔2024〕1号），该文件明确提出发展银发经济，满足老年群众多方面需求，妥善解决老龄化带来的社会问题，推动银发经济从分散探索进入系统推进阶段。与此同时，城投公司正经历深度转型期——传统基建投资边际收益递减，债务压力持续攀升，寻找可持续的第二增长曲线迫在眉睫。两个趋势的交汇，使“城投布局银发康养”成为一个兼具现实紧迫性与战略前瞻性的命题。

然而，城投公司布局银发康养并非简单的赛道转换。银发康养行业投资回报周期长、利润率低、运营门槛高，与城投公司传统“短周期、重资产、弱运营”的模式存在显著差异。在此背景下，“存量资产盘活”提供了一条现实可行的切入路径——城投公司手中握有大量闲置物业、老旧厂房、闲置医院、低效土地等存量资源，这些存量资产可以低成本转化为养老服务载体，既降低了初始投入门槛，又为城投公司开辟了从“资产持有者”向“服务运营者”的身份跃迁通道。

本文选取六个具有代表性的地方国企和城投公司案例，从存量资产盘活视角进行多维度比较分析，试图揭示不同层级、不同资源禀赋的企业在布局银发康养时的路径选择、模式特征与共性规律。

一、国有企业银发康养六大典型实践样本

（一）闲置物业改建——贵阳工商康养的“存量涅槃”

贵阳工商养老产业投资发展有限公司（简称“市工商投资集团”）是西南地区地方国有资产运营主体，前身核心业务主要集中在“物业租赁管理”与“处理国企改革遗留事宜”两大板块，多年停留在单一“包租公”业务模式。2020年，国家全面推进积极应对人口老龄化战略，本地养老市场供给缺口突出，同时企业自身存在业务单一、增长乏力的内生发展难题，市工商投资集团确定盘活存量物业资产、转型发展康养产业核心路径，推动企业从“物业人”彻底转向“康养运营者”。

其核心做法是：依托集团土地、物业、设备及人力等资源，全面摸排旗下40余万方自有物业，筛选3万余平方米条件适宜的闲置资产分批改造为养老服务载体。标杆项目矿山苑由老旧厂房改造而成，设置100张床位，聚焦失能、失智、高龄刚需老人照护，并斩获西南首个CARF辅助生活类金标认证；后续持续推进多宗存量物业改建项目，现已投运8家城区养老机构，承接20余个社区养老服务站点，累计落地养老床位近千张。

贵阳工商康养的模式可概括为“1+1+5+N”体系：一个平台（打造“贵阳工商养老”核心品牌平台）、一套体系（支撑康养产业发展的管理和服务一体化体系）、五个功能板块（机构养老、社区嵌入养老、CCRC、养老职业培训、老年产品用品展营销）、N个示范项目。该模式将国有闲置物业的“沉睡价值”转化为养老服务供给的“现实增量”，实现了国有资产保值增值与民生服务功能提升的双重目标。

从资产盘活的逻辑看，这一路径的关键优势在于改建成本低、见效快。相较于新建养老机构动辄数亿元的投资，将闲置厂房或医院改建为养老设施的投入仅为新建成本的30%-50%，且建设周期大幅缩短。以矿山苑为例，项目从立项到运营仅用时一年多，这在新建项目中几乎不可能实现。

（二）公办养老机构接管——望城国泽康养与嘉善善和养老的“公建国营”

与贵阳工商康养“物业改养老”的物理空间转化路径不同，长沙望城区和浙江嘉善县走的是另一条路——将分散的公办养老机构交由区县级国企统一接管运营，从“事业化管理”切换至“企业化运营”，做的是制度层面的盘活。

长沙望城区公办敬老院改革前的状况具有典型性：床位空置率超过五成，设施陈旧、服务单一、管理分散，“乡建乡管”模式下各敬老院各自为政，资源浪费严重。2021年，望城区产投集团成立全资子公司国泽康养公司，全面接管全区12家公办养老机构，推行“十个统一”标准化运营体系——从人员招聘、培训考核到膳食管理、医疗服务，全部按统一标准执行，按失能院、疗养院、区域兜底院分类打造分层养老服务网络，配套布局若干社区养老服务站点。

改革落地后成效突出，公办养老机构整体平均入住率从不足50%提升至近80%，区级旗舰养老中心实现满住排队。该改革模式2024年获国务院推动高质量发展综合督查通报表扬，2025年11月民政部实地调研给予高度肯定。

浙江嘉善县的改革同样特色鲜明。嘉善县国投集团注资5000万元成立善和养老服务管理有限公司，将县老年公寓等5家养老机构从事业单位直接转为下属企业，通过资产并购、运营权归集和人事任命权集中，对全县公办养老机构实行统管。这一改革盘活资产约2亿元，将189名特困老年人集中到省四星级养老机构银福苑颐养中心供养，有效盘活200多张机构床位用于市场化运行，同步拓展居家养老服务市场，创造大量本地就业岗位。此外，善和养老还形成了“公建国营、公建民营、纯民办养老机构5:3:2”的科学布局结构，既保障了兜底需求，又激活了市场供给。

两条“公建国营”路径的底层逻辑是相通的：不增加物理空间，而是通过制度重构和管理注入盘活既有养老服务资源。公办养老机构长期低效运行的根本问题不在硬件而在管理——事业单位体制下缺乏市场化激励机制、专业化人才和标准化流程。国企接管后，以企业化运营理念重新激活了这些沉睡的服务能力，存量资源从低效配置转向了高效供给。

（三）从单一养老空间到产业生态集群——苏州国投宝原的“厂区转园区”

苏州姑苏区的国投宝原健康养老综合体走出了一条更具城市更新意味的路径。项目原址为苏州阀门厂工业遗存，占地约51亩、建筑面积近3万平方米，这一工业遗存经改造后，成为苏州古城首家集日照、住养、康养、护理于一体的养老服务综合体，规划近千张床位。

与贵阳工商康养“闲置物业改建”相比，苏州国投宝原的差异在于：不仅改造了物理空间，更赋予了其银发经济产业园区的复合功能。项目同时挂牌“姑苏区银发经济示范园区”和“姑苏银发科技实验室”。其中姑苏银发科技实验室由苏州市民政局、姑苏区政府联合腾讯SSV时光实验室合作共建，联动政府、银发产业、医疗急救、社会志愿多方资源，打造集“救、援、帮”功能于一体的社区互助养老平台，针对性解决居家、社区老人应急响应、服务对接、求助保障等现实难题。

这种“厂区转园区”的转化逻辑，将存量资产盘活从单一功能替代提升为多元产业赋能，使一个物理空间同时承载了养老服务供给、银发经济孵化、科技创新试验三重功能。对城投公司而言，这一路径的价值不仅在于盘活一处闲置资产，更在于以此为支点撬动一个微型银发经济生态圈。

（四）主业资源延伸——川煤集团泽润公司的“医院转康养”

四川省属国企川煤集团走的是一条差异化存量盘活路径——依托自身主业沉淀的医疗配套资源实现转型升级。作为煤炭企业，川煤集团旗下拥有5家分布四川省东西南北的医院，这些医院原本服务于矿区职工，但随煤炭产能收缩而面临业务量不足、医疗资源闲置的困境。

川煤集团的战略选择是：依托5家医院的综合医疗资源，确立“医疗康养融合发展”战略，将闲置医疗资源转化为养老服务能力。目前已建成养老床位803张，2024年累计服务老人4160人次，形成“福达养老（东）、宝鼎康养（西）、芙蓉康养苑（南）、宝轮康养（北）、铁山南康养”的五区协同布局。其核心模式为“以养为核心、以医做保障、以康复治疗为特色”，医院负责医疗保障，医养机构负责日常养护，破解了“医疗机构不能养老、养老机构不能看病”的行业矛盾。

川煤集团案例的独特价值在于：存量盘活的对象不是“物理资产”而是“能力资产”。5家医院的医疗资源、专业团队、区域覆盖本身就是可以被重新配置的存量，从服务矿区职工转向服务银发群体，是存量能力在需求端的重新匹配。这一路径对那些主业本身拥有医疗、地产、物业等资源的国企和城投公司具有直接参考意义。

（五）养老数据资产金融化——资阳“数智康养”的“无形转有形”

四川省资阳市的“数智康养”城市建设堪称存量盘活领域最具前瞻性的探索。资阳老龄化率达28.19%，老龄化程度居全国第二、四川第一，深度老龄化的现实倒逼当地走出一条以数据要素盘活银发资源的全新路径。

其核心做法是：构建数智康养城市平台，通过全域入户调研完成57.1万余名老年人数据采集，获取33项核心数据，搭建动态老年需求数据库，构建市、县、镇、村四级智能服务网格，联动1400余家养老、医疗、社区服务主体，实现居家照料、康复诊疗、适老化改造等服务线上精准派单；同时对老年调研数据合规脱敏，开发标准化老龄分析产品在正规数据交易所挂牌流通，同步依托确权数据与合作银行开展数据质押，落地千万元级“养老数智贷”信贷产品，拓宽企业低成本融资渠道。

这一路径的突破性在于：将养老服务沉淀的海量数据转化为可运营无形资产，建立数据要素可持续变现模式。传统城投存量盘活多聚焦厂房、土地等有形实体资产，而资阳模式开辟了从实体资产运营向数字服务运营升级的新赛道，大幅降低重资产投入压力，不过当前养老数据确权、流通配套规则仍处在持续完善阶段，需加快完善地方数据要素配套政策，搭建合规交易载体，才能释放养老数据长期经营价值。

（六）内生深耕培育——武汉吉年养老的“自营造品牌”

武汉江汉区属国企武汉金融街集团走出“内生培育、渐进成长”的养老存量盘活路径，旗下吉年养老不对外引入成熟运营品牌，依托自有力量稳步拓点布局。企业从社区小型养老站点起步，历经五年深耕，搭建起覆盖区级、街道、社区、家庭的四级养老服务体系，当前运营各类养老网点61家，同步提供居家上门、日间照料、短托试住等基础普惠服务。

2025年10月，集团建成吉年颐养中心并投入运营，项目总建筑面积3.9万平方米，设置医疗、养老床位合计500张，打造集“医、康、养、乐”于一体的城心综合颐养旗舰，内设专业认知症照护专区，联动多家医院开通绿色就诊通道，实现“楼上养老、楼下就医”；2026年6月，江汉银发经济产业园依托颐养中心揭牌落地，同步布局银发产品研发、人才实训、智慧养老等产业板块，标志企业发展从单一基础养老保障，升级为养老服务与银发产业同步发展的综合平台。

吉年养老的路径特征是渐进式内生成长：不依赖外部品牌，从最基础的社区养老服务做起，逐步积累运营经验和人才团队，最终向综合颐养中心和银发经济产业园升级。这一路径虽然前期扩张速度相对平缓，但团队归属感和运营自主性更强，长期可持续性可能更优。

二、案例多维度对比与模式提炼

将上述六个案例置于统一的比较框架下，可以从五个维度提炼城投公司布局银发康养的模式差异与共性规律。

一是盘活对象类型。六种路径的核心差异首先体现在存量资源类型上。贵阳工商康养与苏州国投宝原同属实体空间盘活，前者以闲置厂房、商用物业为改造对象，后者以成片工业遗存建筑群为载体，二者依靠存量建筑发展养老的底层盘活逻辑本质相同，区别在于苏州项目叠加银发经济产业园、科技实验室复合功能，在单一养老空间基础上拓展产业孵化功能，是存量空间盘活路径下的能级升级；望城国泽康养、嘉善善和养老盘活的是公办机构的运营权乃至产权，依靠制度重塑、标准统一、集中运营激活低效资源；川煤集团依托自有医疗资源转型，盘活对象是主业沉淀的医疗能力；资阳数智康养则完全脱离实体物理载体，依托全域老年数据库搭建数智康养平台，通过合规脱敏数据交易、银行数据质押实现无形资产价值转化；武汉吉年养老盘活的是国企内部未被激活的康养服务潜能，从零培育运营团队和品牌价值。上述六种盘活标的，体现了从有形资产到无形资产的不同类型，也折射出国企在存量资源盘活中多元化的探索方向。

二是层级与资源禀赋。区县、市属、省属国企的资源禀赋差异，直接决定康养布局模式。区县级国企聚焦本土兜底养老服务，望城、嘉善、武汉吉年均为区县属平台，主要整合辖区内零散公办敬老院、社区养老站点，盘活体量不大、改革阻力小、落地灵活，侧重做精属地普惠养老、做实基层服务网格；市属国资平台拥有更充足的资本和存量物业储备，贵阳、苏州案例依托城区闲置资产打造标杆康养综合体，可同步承载民生服务、产业培育双重功能；省属国企具备跨区域资源调配能力，川煤集团依托全域布局的五家矿区医院，形成全域协同的医养服务网络，实现多点布局、连片覆盖。整体呈现“区县深耕基层、市属打造标杆、省属全域布局”的分层发展格局。关键在于模式选择与自身资源禀赋是否匹配，不存在层级之间的优劣之分。

三是运营模式选择。六个案例可区分为三种进入方式：第一种是自主培育型，以武汉吉年为代表，不依赖外部品牌，从社区站点起步，逐步搭建自有团队和服务体系，前期扩张较慢但团队归属感和运营自主性最强。第二种是接管整合型，以望城和嘉善为代表，通过行政授权或资产并购将现成的公办养老机构纳入麾下，能够快速形成规模，但面临人员安置和管理文化融合的挑战。第三种是资源转化型，以川煤集团为代表，原有医疗团队从服务矿区转向服务银发群体，核心挑战在服务范式转换。贵阳和苏州则介于自主培育与资源转化之间，运营团队从零搭建但享有集团物业资产支撑，可归为“资产驱动下的自主培育”。资阳的运营模式与其他案例有本质区别，其核心能力不在线下服务交付，而在于数据平台开发与数据资产运营，属于数字能力驱动型，可以与上述任何一种实体运营模式并存。

四是盈利逻辑。六大案例均体现康养产业“重投入、长周期、稳现金流”的行业特征，普遍不存在短期暴利空间，整体依赖长期运营沉淀实现价值兑现，但各项目盈利结构与增长约束差异明显。贵阳、苏州依托闲置物业与工业遗存改造开展康养运营，以床位照护、园区业态租赁为核心收入，依托不动产增值对冲长周期运营压力；望城、嘉善通过接管整合公办养老资源，以政府购买服务、专项补贴、长期护理保险结算形成稳定收益底盘，依托全域标准化连锁运营压缩成本、释放规模效益；武汉吉年通过内生培育、全域布点搭建自营体系，依靠社区网点密度与产业园业态延伸实现稳健增收；川煤集团依托自有医疗资源转型医养服务，叠加养老照料与康复诊疗双重收益，依托医保结算保障现金流稳定；资阳数智康养以轻量化数字运营为主，依托线下基础服务、数据产品交易、数据质押融资拓宽收益渠道，但数字康养市场仍处于培育阶段。总体而言，六大项目均需持续深耕、长期经营，地方国企可依据自身资源禀赋、资金实力与战略定位，选择适配的康养发展路径。

五是实践短板。综合六大案例实践，各地国企康养盘活的共性短板不在资产资源，而在专业运营。闲置资产可以低成本盘活、低效资源可以通过制度改革提效、主业资源可以快速转型复用，但养老精细化照护、专业医疗康复、标准化服务体系、市场化运营思维，是多数国资平台的普遍短板。所有案例的成功核心，均是盘活存量与专业运营双向落地，仅盘活资产、不升级运营，最终只会陷入“建得好、管不好、留不住人”的困境，这也是国企康养可持续发展的核心关键。

三、地方国企布局银发康养的实操建议

六个案例从不同起点出发，走向了差异化的康养路径，但无一例外地证明：存量资产只是基础禀赋，路径选择与能力建设才是决定成败的变量。由此提炼以下建议：

（一）全面摸排存量家底，分类识别可盘活资源

地方国企布局银发康养，首要任务是摸清自身存量资源状况，避免盲目跟风。建议从三个维度开展系统摸排：一是闲置空间改造类资源，即目前闲置或低效使用的厂房、办公楼、酒店、仓储用房等物理空间。这类资源的盘活路径是通过适老化改造将其转化为养老服务设施，核心动作是“改”。二是低效机构接管类资源，即辖区内已在运营但分散管理、标准化程度低、床位空置率偏高的公办养老机构、日间照料中心、社区养老服务站点等。这类资源不缺空间、缺的是好的管理，盘活路径是通过统一接管和标准化运营提升效率和服务质量，核心动作是“管”。三是主业配套转化类资源，即企业主业发展过程中沉淀的医疗设施、后勤保障体系、培训基地、职工生活配套等。这类资源原本并非为养老配置，但具备向养老服务转化的条件，可根据实际情况转化为医养融合、人才输送、后勤支撑等配套能力，核心动作是“转”。不同资源禀赋决定不同的盘活路径，应依据摸排结果“一企一策”制定康养转型方案，避免脱离自身条件照搬其他地区模式。

（二）优先对接财政与金融政策，做实资金保障 

当前中央和地方围绕银发经济密集出台财政补贴与金融支持政策，地方国企应主动对接、系统争取，将政策红利转化为项目落地的实际支撑。

财政补贴方面，系统梳理两类中央财政资金渠道同步申报：一是发改委中央预算内投资，重点对接积极应对人口老龄化工程和托育建设专项，争取养老服务机构建设、社区居家养老服务网络建设、医养结合设施建设等方向的资金支持；二是财政部常态化专项补助，对接中央专项彩票公益金支持的“居家和社区基本养老服务提升行动”、民政部与财政部联合实施的中度以上失能老年人养老服务消费补贴，以及服务业经营主体贷款贴息政策等运营类支持，惠及老年助餐、上门照护、机构床位运营等服务领域。同时积极争取将康养项目纳入地方政府专项债券支持范围，利用专项债较低的资金成本覆盖项目工程建设资本性投入。

金融工具方面，一是充分运用政策性信贷工具。用好服务消费与养老再贷款政策，通过国开行、农发行等政策性银行获得长期低成本信贷支持，降低重资产项目前期融资成本。二是创新多元化抵质押融资方式。探索将养老服务设施抵押贷款、应收账款质押贷款、特许经营权质押贷款等纳入融资组合，有条件的企业可借鉴资阳“养老数智贷”经验，以合规脱敏的养老数据资产开展质押融资，拓宽增信渠道。三是引入多元资本分摊初期投入压力。积极对接国投健康、国寿银发经济产业投资基金、平安银发股权投资基金等国家级和具有险资背景的投资主体，以及地方设立的康养产业引导基金，引入多元资本，分摊项目建设初期的大额资金压力。

（三）着力补齐运营能力短板，避免“建得好、管不好”

六大案例的共性启示是：盘活资产只是起点，运营能力才是决定项目长期可持续的关键。建议地方国企在启动康养项目的同时，同步搭建专业化运营体系。具体而言：一是引入外部专业力量，快速补齐能力缺口。与成熟养老运营机构建立合作，通过委托管理、合资运营等方式引入专业管理团队和运营经验，缩短能力自建周期，降低初期试错成本。二是依托本地资源定向培养，夯实人才基础。联合地方职业院校或利用自有培训基地，定向培养养老护理、康复治疗、机构管理等专业人才，建立稳定的本土人才供给渠道，减少对外部高薪挖人的依赖。三是搭建标准化管理体系，保障服务品质可复制。建立涵盖服务流程、人员培训、质量管控、考核评估等多维度的标准体系，确保多点位运营的服务一致性，为后续连锁扩张打好制度基础。四是运营能力不足的企业，优先轻资产渐进切入。暂不具备重资产运营条件的企业，可从社区站点、居家上门等管理难度较低的业务入手，在运营中积累经验、打磨团队，待能力成熟后再向机构养老、医养融合等重运营领域延伸，避免盲目铺摊子导致运营失控。

（四）因地制宜选择盘活路径，实现分层分类推进

各地国企的资源条件、资金能力、区域老龄化程度差异显著，不宜采取统一模式。建议按照以下原则分层施策：一是拥有大量闲置物业但运营基础较为薄弱的企业，可优先采取物业适老化改造与委托专业机构运营相结合的方式，快速形成服务供给能力。二是辖区内公办养老机构分散、空置率较高的区县级平台，可优先推进公办养老资源统一归集运营改革，以制度创新激活既有服务资源存量。三是持有成片工业遗存或具备产业集聚条件的企业，可借鉴苏州国投宝原模式，打造集养老服务与银发产业孵化于一体的复合型园区，实现从单一养老空间向产业生态集群的升级。四是持有医疗、培训、后勤等配套资源的企业，可探索将主业沉淀的存量能力向养老服务领域转化，形成差异化的医养融合或配套保障型康养特色。五是数字化基础较好、老年人口数据储备完善的地区，可同步布局数智康养平台，将数据要素纳入资产盘活范畴，开拓无形资产运营的新空间。无论选择何种路径，都应坚持盘活存量与培育能力双线并进的原则，在资产盘活的过程中同步完成运营能力的积累和提升。

四、结语

从存量资产盘活的视角来看，城投布局银发康养，本质是从“资产管理者”向“服务运营者”的身份转型。盘活存量资产只是转型的第一步，它降低了切入门槛、缩短了启动周期，但真正的考验在于：城投公司能否在慢生意中坚持长线投入，能否在服务运营中建立专业能力，能否在制度重构中激活沉睡的人力资源。未来地方国企、城投布局银发康养，核心不在于盲目新建扩张，而在于立足自身资源禀赋，选准适配路径，扎实做好长期运营筹备。

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