进入2024年以来，财政端通过发行超长期特别国债提供资金保障，新一轮政策性金融工具持续酝酿。2025年4月的中央政治局会议已明确提出“设立新型政策性金融工具”，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等；年中以来，多个省市纷纷开展项目储备和政策宣讲，调研梳理符合导向的项目正在加快推进。普遍预期，这一轮新型政策性金融工具将由单纯的资金支持走向“赋能”发展，更加注重定制化、市场化与制度创新。对政府背景的城投公司而言，这意味着新的融资机遇正在逼近，需要高度关注政策动向，提前谋划布局。

前两轮政策性金融工具的脉络变化

（一）第一轮：2015–2017年专项建设基金的“输血”

2015年，经济下行压力加大，亟需见效快的稳投资措施。专项建设基金因此在当年下半年紧急推出，由国开行、农发行发行专项建设债券筹资，设立国开发展基金和农发建设基金两家政策性基金公司，以股权方式注资重大项目公司，资金安排多采取“明股实债”方式。其本质是直接“输血”——用低成本、长期限资金补足资本金缺口。中央财政承担九成贴息，企业实际成本低至年息1.2%，期限长达10–20年。地方积极响应，三年发行规模从最初计划的1万亿扩至约2万亿。大批停滞项目因此得以启动，短期内有效托底经济。但随着资金规模迅速扩大，也出现“大水漫灌”风险，提醒政策使用需警惕效率与稳健性。总体来看，这一阶段主要解决的是“有没有钱上项目”的问题，意义在于保底盘、稳增长。

（二）第二轮：2022年政策性开发性金融工具的“杠杆”

2022年，政策层面创新推出政策性开发性金融工具，从“输血”转向“杠杆”。国务院常务会决定由央行牵头，支持政策性银行发行金融债券等筹资3000亿元，用于重大项目资本金，比例不超过50%，并可与专项债配套。中央财政按实际股权投资额给予两年贴息，引导银行配套贷款、吸引社会资本，加快形成实物工作量。与此前不同，这一轮突出“精准滴灌+放大效应”：项目需经发改委等部门严格筛选，优先支持成熟度高、效益好的基础设施和科技创新，政策性银行独立评审，减少地方负担。两批资金累计投放7400亿元，撬动银行授信超3.5万亿元，杠杆效应明显。相比2015年的大水漫灌式支持，2022年的政策性开发性金融工具更注重精准投向与风险防控，用有限财政资金带动更大规模投资，解决了撬动资金的问题。

回顾两轮实践，可以清晰看到思路上的升级：2015–2017年通过用大规模直投方式让项目尽快上马，直接托底经济；而2022年则转向通过资本金和贴息政策引导金融与社会资金共同进入，实现以小搏大。政策性金融工具的运用逐步从粗放走向精准，从财政单兵作战转向财政金融协同。

2024年以来政策性金融工具新格局：财政发力与金融创新

（一）发力超长期特别国债，重点投向“两重两新”

2024年起，财政政策通过超长期特别国债发力，成为新的资金供给抓手。当年发行规模达1万亿元，主要投向“两重两新”，2025年拟发行规模提高至1.3万亿元，其中8000亿元继续投向战略和安全项目，5000亿元用于消费品和设备更新。可以看出，特别国债锁定于国家安全、产业升级和民生改善，通过财政资金精准导向，强化重点领域的投资保障。这也意味着，财政资金的使用越来越注重“补短板”和“强弱项”，对城投公司而言，只有主动对标“两重两新”，在前期谋划和项目储备中找到契合点，才能提升与政策匹配度，获得更大机会。

（二）探索新型政策性金融工具，产业消费双管齐下

财政政策之外，市场普遍期待的新型政策性金融工具也在加快酝酿。2025年4月的中央政治局会议首次明确提出“设立新型政策性金融工具，支持科技创新、扩大消费、稳定外贸等”。此后，发改委多次表态要加快报批和投放。地方层面反应积极，湖北、广东、山西等地纷纷组织政策宣讲和项目储备，提前谋划对接。

据权威媒体与多地公开信息披露，新型政策性金融工具正加快推进，初始规模或在约5000亿元，由政策性银行参与筹资，并配套财政贴息，总体沿用“资本金+贴息”的结构，以缓解项目资本金不足、放大社会融资。投向方面，在中央层面提出“支持科技创新、扩大消费、稳定外贸”的方向下，地方与媒体披露的重点领域普遍包括数字经济、人工智能、低空经济、绿色低碳、农业农村、交通物流、城市更新及消费相关领域。目前不同机构对于撬动倍数测算分歧较大：区间从约1.5—2.5万亿元到约6—6.5万亿元均有观点。整体看，该政策性金融工具被视为对2022年政策性开发性金融工具的升级与扩展，在“稳投资”的同时更突出对新兴产业与消费扩容的支持。

新型政策性金融工具的主要特征

如果说2015–2017年的基金解决了项目资金缺口，2022年的政策性开发性金融工具强化了杠杆效应，那么新阶段的目标，就是通过资本结构设计来“赋能”项目和产业。其主要特征体现在三方面：

投向更精准：新型政策性金融工具除延续对水利等传统基建领域支持外，将更侧重于数字经济、绿色低碳、战略性新兴产业和直接惠民生的消费领域，这将是与前两轮最大的不同。这种投向调整体现了政策性金融工具正成为产业政策的抓手，通过金融支持引导资源投向新动能领域。

融资方式更灵活：与以往主要靠政策性银行资金不同，新阶段将通过多元组合来提供融资支持。通过由政策性银行牵头，加上财政贴息、专项债、地方财政和社会资本，形成“1+N”的融资组合，这样财政提供引导性资金，金融体系放大效应，两者联动形成“组合拳”。

退出机制更可控：为防范风险，新型政策性金融工具将在资金退出机制上做出明确安排，确保有序收回投入资金。资金进入项目时通常带有退出条款，如协议转让或股权回购，不占控股权、不干预日常运营，在项目投运后，按约定时间退出，避免资金沉淀和风险积累。

总的来说，这轮新型政策性金融工具更像是“定制化的资本金方案”，投向更准，结构更灵活，退出更有边界。

地方城投公司的应对策略

虽然新型政策性金融工具还没完全落地，但很多地方早已“闻风而动”，抢先储备项目、搭建机制。对城投公司来说，这既是难得的政策窗口，也是一次全面的能力大考。谁能先把项目和机制做成熟，谁就更可能赢得资金支持。

（一）提前谋划项目，抢抓政策机遇

新型政策性金融工具特别强调“能落地、能达产”，不再满足于“纸面上的项目”。这意味着城投公司不能临时抱佛脚拼材料，而要从一开始就结合产业布局谋划，把项目做细做实。比如数字经济园区、高端装备制造、城市更新和公共服务设施等，都属于当前政策的重点方向。更关键的是，土地、环评、招投标等前期手续必须提前打通，避免后续“卡壳”。谁能在项目前期就解决这些问题，谁就更可能跑在前面。城投公司应据此提前储备对口项目、完善要素保障与资本结构设计，抢抓窗口期。

（二）统筹资金使用，形成融资闭环

政策性金融工具只是资金来源之一，不能完全依赖。真正有竞争力的方案，往往是多渠道组合：用政策性工具补足资本金，专项债和商业贷款跟进，地方财政和基金形成配合，构建一个完整的融资闭环。与此同时，退出路径也必须提前设计清楚，比如财政回购、股权转让、基金接续等，确保资金能进能退。这样既符合监管要求，又避免形成新的隐性债务。

（三）组建工作专班，多方协同推进

一个项目能不能快速落地，关键在于各环节能否拧成一股绳。单靠某一个部门往往推不动，必须形成真正的“联合工作机制”。财政负责资金统筹，发改抓好项目审批，自然资源和生态环境部门解决土地、环评等要件；城投公司牵头设计融资架构，把政策性金融工具、专项债、商业贷款组合起来，形成可落地的融资方案；金融机构则根据政策和项目条件，提供资金支持和配套服务；必要时，还要引入产业方作为战略合作伙伴，把建设与运营衔接起来。各方并联推进，才能把立项、审批、融资、建设串成闭环，减少中间环节，大幅提升效率。在上一轮政策性金融工具中，不少地方就曾探索过这种做法，比如由财政牵头成立专项融资专班，从立项、审批到资金落地全程跟进，效果显著，也成为可复制的经验。

（四）转变角色定位，提升专业能力

过去，很多城投公司更多是“施工方”，拿到资金就上项目。但新型政策性金融工具的逻辑要求更高：城投公司必须懂政策、懂金融，还要懂产业。其逻辑要求城投公司从“施工方”向“综合运营者”转型，这不仅需要理念的转变，更需要能力的提升。具体而言，城投公司至少要具备三方面核心能力：一是政策转化能力，即把国家政策要求翻译成可操作的融资架构；二是产业整合能力，即把产业逻辑融入到项目设计中，保证项目的长期价值；三是资源协同能力，即能把政府、金融、企业资源有效整合，形成“组合拳”。未来最有竞争力的城投公司，往往是那些既懂建设，又懂资本运作，还能跨部门协调的复合型团队。

结语

十年间，政策性金融工具经历了从“输血式”救急到“杠杆式”撬动，再到酝酿“赋能式”发展的演进。这一脉络体现了宏观调控的成熟：早期托底经济，中期以小搏大，新阶段注重协同创新。对城投公司而言，新型政策性金融工具既是机遇也是挑战，机遇在于政策红利和融资窗口逐渐显现，挑战则在于项目成熟度要求更高、融资设计更复杂、退出机制更严格，稍有疏忽就可能失去竞争力。关键在于具备前瞻思维，提前谋划项目储备，建立“机制—资金—项目”闭环，实现高效对接。实践表明，那些主动组建专班、精准包装项目的地区，已在上一轮工具中率先受益，显著提升了资金获取能力。展望未来，政策性金融工具将更加市场化、精准化。唯有练好内功、强化协同，城投公司才能抓住窗口期，在服务国家战略的同时实现自身高质量发展。

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