当前，深化国企改革已进入关键阶段，“人力资本”概念被提升到更为重要的高度。2025年国务院政府工作报告提出，推动更多资金资源“投资于人”、服务于民生。《关于加大国有企业技能人才薪酬分配激励的通知》强调将“人”作为发展核心资源；发展新质生产力，核心是提升全要素生产率、构建全国统一大市场，对人才需求呈现多样化、专业化趋势，对企业管理理念提出新要求。

然而，不少城投公司人力资源管理仍采用传统的人事管理模式，这与市场经济体制下人才需要自由流动的需求脱节。在此背景下，企业需加快从传统人力资源管理转向人力资本管理，推动管理逻辑从“成本控制”向“价值创造”转变，以适应新时代要素市场变革与人才发展需求。具体而言，城投公司应从认知上重视人力资本投入与开发，在规划、招聘、培训、绩效、薪酬、劳动六大模块上迭代管理理念和模式，实现升级。同时，从价值上将人力投资转化为实际收益，从实施上实现闭环的人力资本价值创造，从而提升劳动效率，助力企业转型升级，推动城投公司的可持续发展。

认知重构：从人力资源管理到人力资本管理的转型

人力资源管理就是指运用现代化的科学方法，对与一定物力相结合的人力进行合理的培训、组织和调配，解决的是人与组织之间的关系问题。而人力资本管理是建立在人力资源管理的基础上，综合了“人”的管理与“资本”的投资回报两个维度，把企业内的人力视作资本进行投资与管理。

舒尔茨的人力资本理论指出，人力资本是蕴含在人身上，并能够在企业经营当中产生经济价值的知识、技能和能力。它是劳动者身上的知识、技能及体力的总和，对经济增长的贡献远高于物质资本。对于城投公司而言，这意味着以下三个方面的重要转型：

（1）资产属性转变。在城投公司传统运营模式下，人力常被视为需要严格控制的成本项，而基于人力资本管理理念，员工转变为能够通过持续投资实现增值的战略资产。这种投资的回报将直接体现为基建项目的高质量交付、产业投资的高收益回报、经营性资产的稳健增值，以及公共服务水平的持续优化，共同增强公司的综合竞争力和可持续发展能力。

（2）价值创造升级。城投公司人力资本的价值实现，需围绕项目全周期构建“投资－开发－增值”循环，通过项目实操、技术培训等方式持续为员工赋能，激发员工在业务场景下的最大效能，进而驱动组织在基础建设、产业投资、城市运营等维度实现绩效跃升与价值突破，实现人才价值向高质量项目成果的高效转化。

（3）管理范式革新。城投公司需从传统以事务管理、质量把控为主的管控式管理，向以激发人才活力为核心的赋能式资本运营转变，这是人力资源管理思维从“专注事”到“激活人”的革命。通过优化工作环境、完善激励机制、拓展职业空间，提高员工满意度与工作积极性，充分释放人才潜能，增强市场竞争力与创新能力。

管理迭代：从成本中心到价值创造的转型路径

人力资本管理强调的是人的价值属性，重视人的持续发展和能力提升。它以人为载体，具有实现自我价值的主动性和积极性，这与过去的平均主义时代有着本质区别。因此，城投公司在市场化转型升级与高质量发展要求下，要打破平均主义旧模式，建立价值创造导向，从战略业务全局出发进行系统性设计，将人力规划、招聘、培训、绩效、薪酬、劳动关系等各环节深度嵌入经营链条，实现从人力成本消耗到价值创造的质变跃升，持续驱动企业发展。

（一）人力规划模块：人才供需的精算师

城投公司需将传统人力资源规划升级为战略性人力资本规划，突破以往缺乏规划、以编制管控为导向的管理模式，构建战略导向与市场化动态调整相结合的人力资本规划体系。首先，聚焦战略需求与编制管控的平衡，探索职业经理人市场化选聘与内部人才梯队培养的双轨制，填补高端管理人才短板，优化人才结构。其次，通过部门职能梳理、权责清单重构，打破行政化管理壁垒，推动工程建设、投融资、资产管理等核心部门实现扁平化协作；引入“项目制”人员调配模式，依据重点项目需求动态重组团队，提升人力资源使用效率。最后，依托大数据技术整合员工档案、绩效、行业流动趋势等内外部人才数据，建立具有城投公司特色的人才画像模型。通过深度分析能力短板与储备缺口，为人才招聘、内部轮岗和培训计划提供数据支撑，实现从“经验驱动的被动”调整向“数据驱动的主动”规划转变。

例如，赣州城市投资控股集团有限责任公司（简称：赣州城投集团）立足于行业形势与市场发展，深入分析工程公司岗位余缺、结构布局及接替储备等情况，对其组织架构和岗位编制进行重新核定，实施组织优化。同时，从下属6家市场化板块子公司征集急需空缺岗位，共梳理出187个可供选择的岗位。在此基础上，开展“双向选择+竞聘上岗”工作，促使工程公司148名员工全员参与竞聘。经过多轮严格选拔，最终有40余名优秀人才、业务骨干脱颖而出，被充实到其他市场化子公司的业务一线，有效增强了市场化板块的力量。

（二）招聘配置模块：人才质量的过滤器

城投公司需将传统人员招聘配置升级为人才供应链管理，考虑到城投公司受国资监管机构限制，在人才引进方面存在诸多壁垒，且员工构成复杂、应届生占比较大、人员流动相对缓慢，因此需要构建“活水池－蓄水池－净化池”人才动态平衡机制。一是构建“活水池”机制，精准引进外部顶尖人才，特别是在产业投资、智慧城市运营等新兴业务领域；同时，积极拓展多元化引才渠道，除了传统招聘平台，还可借助行业峰会、专业论坛等契机，充分利用政府出台的各类人才政策，吸引更多高端人才。二是建立“蓄水池”机制，系统化培养内部潜力人才。针对应届生，制定完善的“师带徒”计划和专项培训课程；针对内部员工，定期开展能力评估，筛选出高潜力的员工纳入“蓄水池”重点培养，提升其综合能力，深度挖掘存量价值。三是构建“净化池”机制，建立科学合理的绩效考核体系，明确各岗位的关键绩效指标（KPI），推动人才有序流动、淘汰低效人力。同时，建立内部人才市场，打破部门壁垒，促进员工在公司内部合理流动。

例如，中国贵州茅台酒厂（集团）有限责任公司（简称：茅台集团）着眼于高质量发展，精心打造人才供应链体系，紧密贴合茅台自身实际，全方位推进人才的培养、引进与使用。为此，集团相继启动了5个高层次人才引进计划，涵盖领军人才“首席计划”、酿造人才“传承计划”、青年人才“杰青计划”、经管人才“培优计划”以及退休人才“返聘计划”。通过这些计划的实施，集团不断筑牢科研根基，显著提升科研水平，牢固树立“员工是最宝贵的财富，人才是最重要的资源”的人才观，为集团的高质量发展筑牢坚实的人才根基，提供强劲的智力保障。

（三）培训开发模块：人才价值的加速器

城投公司需将传统“干中学”的粗放培训模式升级为系统的人才培养生态，在市场化转型背景下，对专业化、复合型人才的需求日益迫切，现有的常规性、通用性培训已难以满足需求。因此，需构建前瞻性、强赋能、高黏性的系统化培养生态，化解技术迭代与员工知识滞后的矛盾。一是精准赋能，分层分类攻坚业务痛点。围绕城投公司工程建设、投融资、资产运营等核心业务，针对决策层、管理层、执行层设计差异化课程。紧跟国家政策与行业趋势，增加政策解读和前沿技术等课程，确保员工知识储备与时代发展同频。二是闭环评估与价值锚定，驱动梯队建设。建立“知识测试+实操评估+立体反馈”考评体系，将培训成果与岗位晋升挂钩，动态评估人才梯队能力差距，动态校准课程体系与培养路径，确保培训与战略、职业发展协同，实现人才价值持续增值。

例如，潍坊城市投资控股集团有限公司（简称：潍坊城投集团）始终秉持“人才是第一资源”的理念，以提升干部综合能力素质为中心，探索形成了“1+3+N”教育培训体系。该体系以“城投大讲堂”为核心，打造了“人才之家”“方舟智训”“城投大学堂”三大平台，围绕综合能力提升、财务管理、金融、人力资源、党性教育等专题开展培训。近年来，集团已累计组织干部职工培训200余次，覆盖职工1.4万人次，有效提升了干部职工综合素质，实现了人才结构与业务需求的精准匹配。

（四）绩效管理模块：人才效能的驱动器

城投公司需将传统绩效考核管理升级为战略目标运营体系，突破传统绩效考核中战略解码模糊（推荐阅读：城投公司“十五五”规划之战略解码：破解战略落地困局）、指标同质化、人情色彩严重等问题，构建以战略目标为导向的绩效管理系统，将部门、子公司、岗位与公司的战略目标紧密结合。首先，建立穿透式指标体系，将企业战略展望与业务使命转换成明确、具体的业绩目标，通过自上而下的分解法，确保各部门、各岗位的执行行为与企业战略、文化有效契合，平衡各种利益关系，形成协同效应。其次，搭建数字化考核平台，结合不同层级、岗位的职责分工、任务分配，确定关键科学的考核指标，实现数据线上采集与自动化计算，提升考核透明度，斩断人情考核链条。制定刚性考核指标，推行绩效强制分布制度，杜绝“轮流坐庄”现象，对连续两年绩效“不合格”者启动岗位调整或末位淘汰。最后，建立“年度评估－季度复盘－月度反馈”动态优化机制，结合宏观环境与经营数据灵活调整考核标准，完善申诉处理流程，形成闭环管理，持续激发组织活力与适应性。

例如，陕西秦川机床工具集团有限公司（简称：陕西秦川集团）通过创新实施员工绩效考核改革实践，全面实行全员绩效考核。该集团从差异化考核、中长期考核机制、考核结果应用等方面入手，按照员工个人目标与部门整体目标一致的原则，实施“一部一策”的考核机制，构建个性化的考核指标体系，将员工考核分为管理类、专业技术类、生产工人类、非定额类和研发人员等类别，对同类员工进行考核排名。同时，员工考核结果被用于工资、奖金的发放、工资调整、星级评定、岗位调整等正向激励措施，有效激发了员工的工作活力与创新力。

（五）薪酬激励模块：人才市场的竞争力

城投公司需将传统薪酬福利管理升级为利润共享计划，突破传统“大锅饭”薪酬模式，在工资总额管控框架下，重点破解“分配平均化、激励短期化、市场竞争力不足”等问题，构建“刚性总额+弹性结构+增量分享”的市场化激励体系。具体从三方面推进：一是设计多元化薪酬结构，以岗位价值为基准，融合固定薪酬、绩效奖金、福利补贴、长期激励及专项利润共享机制，强化“企业发展－个人收益”绑定；二是推行“利润分享+股权激励”双层激励，通过利润分享计划即时奖励年度目标达成者激发短期效能，同步实施中长期股权激励，实现核心团队稳定性与成长性统一；三是建立动态调整机制，定期调研行业薪酬趋势，结合企业业绩、个人绩效及能力提升数据，动态优化薪酬水平与结构，确保薪酬既具有市场竞争力又精准反映人力资本价值贡献。

例如，中国能源建设集团有限公司中国葛洲坝集团有限公司（简称：中国能建葛洲坝集团）将中长期激励机制创新实践作为国企改革三年行动的重要内容，对高目标完成者、高价值创造者，加大激励力度。公司鼓励和引导企业负责人、核心管理和技术骨干积极参与中长期激励，形成了以虚拟股权激励为点、科技型企业岗位分红为线、超额利润分享为面的中长期激励体系，不断丰富薪酬制度“政策包”和“工具箱”。比如，国内项目部按超缴利润的20%-40%兑现奖励，并在G70A项目部试点“虚拟股权”，班子成员持股60%，生产、商务、技术和管理骨干持股40%，试点后施工效率提升30%，实现关键人才零流失。

（六）劳动关系模块：人才关系的公平秤

城投公司需将依附性劳动关系升级为平权共治关系，重点破解工作积极性不高、劳务派遣占比高、核心人才留存难等问题，构建“人文关怀+价值共生”的平权共治型劳动关系。一是塑造企业文化，增强员工归属感。秉持“以人为本”的理念，通过组织生日会、表彰活动等增强员工互动，强化价值观传导，将个人发展与企业目标深度绑定，提升员工归属感。二是筑牢制度基础，构建和谐关系。推行“职工代表交叉任职”制度，建立多层级的座谈会、在线平台等沟通渠道，实时倾听员工诉求、采纳合理建议，筑牢“公平共生”制度基础，构建和谐劳动关系。三是强化价值认同，打造事业共同体。将信任文化嵌入人才选、育、用、留全流程，打造“事业共同体”文化生态，推动人力资本价值与组织效能协同提升，实现劳资关系从“被动维护”到“主动共生”的升级。

例如，上海城投(集团)有限公司工会委员会（简称：上海城投工会）在新时代和谐劳动关系创建的征程上，从共享、共赢、共乐三个维度，着力打造企业与职工的事业共同体、命运共同体、利益共同体。在“全过程民主”方面，制定职工代表大会条例实施细则，畅通和丰富职工诉求表达、沟通渠道，将企业民主管理制度融入公司法人治理结构，推动“和谐共享”。在“全方位保障”方面，探索建立职工思想动态报告反馈机制，对170余个一线主体工种实行安全健康分级保障，推动“和谐共赢”。在“全要素关爱”方面，组建志愿服务队伍，开通“暖心贴心”心理关爱热线，修订单项帮困制度，制定“多方多元”帮扶体系，推动“和谐共乐”。

价值转换：城投公司人力资本管理的价值创造闭环

城投公司不仅需要人力资源管理模块迭代升级，更需要以“量化－转化－增值”形成价值创造闭环，确保价值量化为投资决策提供数据支撑，价值转化确保能力转化为项目成效，价值增值则通过增量收益反哺人才发展，最终实现人才资本与企业战略的深度绑定。

（1）价值量化机制。人力资本作为无形资产，虽难以通过直接方式进行价值量化，但可借助多种途径计算。从人力资本投资层面来看，企业在招聘、选拔、培训、职业发展及薪酬等方面的资金投入，其效益可通过投资回报率反映，即公司总利润除以人力资本总投资；而投资报酬率则指在其他条件不变的情况下，因人力资本培训投资所带来的利润增量。此外，员工的技能水平、专业能力、职业资格、培训经历及持有证书等，同样是衡量人力资本价值不可或缺的核心要素。

（2）价值转化机制。人效本质在于优化人力资本投入与产出的动态平衡，从而实现企业竞争力的可持续增长，而人力资本价值转化的核心正是人效的提升——即通过提高单位人员的产出贡献，推动企业效益增长。企业需从机制层面将员工视为有价值的个体而非单纯的成本，通过构建共赢、长久且向善的管理机制，为价值转化奠定基础。同时，可通过提高人岗匹配程度来强化核心人才对战略的驱动作用，并借助有效的激励体系激发员工工作积极性，推动其达成高绩效，进而实现人效提升这一企业发展的重要目标。

（3）价值增值机制。人力资本持续增值的核心，在于构建“投入－增值－再投入”的良性闭环。企业可将利润分享、股权激励等收益转化为人力资本发展基金，专项用于顶尖人才引进、高潜人才培养及前瞻性技能培训，为增值提供源头活水。同时，基于人力资本项目投资回报率的深度分析，动态调整预算分配，优先向关键人才梯队建设等高回报领域倾斜，确保资源精准投入。此外，通过搭建知识库、案例库沉淀实战经验，实现组织智慧传承，驱动人力资本持续增值。

实施保障：构建人力资本价值创造的生态支撑体系

人力资本经营以“人”为核心目标，为实现群体资本价值与组织整体价值的持续增长，在落地过程中需着重把握三个关键维度：从顶层设计优化组织协同，依托数字化工具实现精准管理，通过文化渗透激发全员价值创造动能，以此构建人力资本增值的完整闭环。

（1）组织变革：建立“人力资本委员会”机构。该委员会由董事长担任组长，成员包括战略、财务、人力、业务四大板块的负责人。委员会每季度召开会议，审议人力资本战略规划、重大投资项目及核心人才政策，打破部门壁垒，形成“战略制定—资源配置—价值创造”的垂直管理通道。

（2）数字化基建：搭建“人力资本管理”平台。整合人力资源管理系统（HRMS）、业务运营系统（BOS）和财务核算系统（FMS）的数据，该平台可实时显示人力资本资产分布、效能指标异动及价值转化进度，实现人力成本可视化、能力资产数字化和价值创造可溯化。

（3）文化重塑：培育“人力资本增值”理念。应将“投资于人就是投资未来”的理念纳入企业核心文化体系，通过高管论坛、价值共创工作坊、人才表彰盛典等形式，强化“人人都是人力资本经营者”的意识，促使员工从“被管理对象”转变为“价值创造主体”。

结 语

在“投资于人”的时代号角下，人才已成为企业发展的核心竞争力。只有将人力视为资本，不断开发和培养人才，使其持续成长，企业才能以最经济的方式拥有并留住人才，进而建立充足的人才储备。城投公司从“资源依赖型”向“人才驱动型”进化的关键一跃，正是从人力资源管理向人力资本管理的转型。在此定位下，城投公司通过优化人才规划、招聘配置、培训开发、绩效管理、薪酬激励及劳动关系等模块，实现了管理迭代升级，全方位释放人力资本价值。

面向未来，城投公司将以人力资本价值增值为核心引擎，凭借人才资本的复利效应，摆脱对土地财政和政策红利的路径依赖，突破发展瓶颈，在城市运营、产业投资等新赛道中构建不可复制的竞争优势。这不仅是以人才价值创造为支点，撬动企业高质量发展的必由之路，更是实现企业可持续发展的必然选择。

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