2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的谋划之年。举国上下，从中央政府到地方政府，从国家部委到地方部门，从中央企业到地方城投，纷纷开启新一轮五年规划的编制热潮。
 

在城投公司谋划“十五五”规划的关键档口，科学研判“十五五”期间的政策形势变化，精准把握“十五五”期间转型升级的主线条，是城投公司未雨绸缪实现持续、稳定和健康发展的关键所在。

结合方达咨询研究院长期以来对城投行业的跟踪研究，认为城投公司在“十五五”期间要抓住产业化发展和新质生产力两大主线条，方能在未来各种不确定性下站稳脚跟，夯实自身发展定力。
 

一、“十五五”期间，城投迎来三重之变
 

（一）功能定位之变：从融资平台到市场主体

虽然国发43号文要求剥离城投公司的政府融资职能，但在大基建浪潮和地方惯性思维下，地方政府依然持续让城投公司以各种方式承担大量的融资重任。所以说，43号文之后，名义上政府融资平台淡出历史舞台，实质上依然存在。

2023年开始，中央实施一揽子化债方案，国办发35号文明确融资平台不得进行债务新增，银发150号文进一步明确政府融资平台退出名单的时间和要求，隐性债务也要于2027年全部清零。一系列组合拳下，城投公司的政府融资职能正悄然发生变化。这从近年来城投债发行持续缩量，以及2024年净融资规模首次为负，可见一斑。

城投为政府融资而生，依政府融资而兴。在“十五五”期间，其融资职能依旧存在，但显然不是其唯一职能，更不会是单纯的政府融资职能。城投隐性债务清零并步入市场化的趋势下，其市场主体的功能定位将被发扬光大。届时，城投将以市场主体的方式为地方基础设施建设、城市运营服务和产业转型升级持续贡献力量。

（二）发展逻辑之变：从政府信用到企业实力

自城投公司诞生起，其发展的方式也比较简单明了，说白了就是靠地方政府的支持和推动。地方政府向其注入资本金、土地等各类资产，授予特许经营权，安排各种项目，返还土地出让金，给予财政补贴，以及通过会议纪要、承诺函等形式为融资背书，这些都是地方政府的支持形式。当然了，在债务监管的铁拳下，有的直接产生隐性债务的支持方式早已制止，但间接的支持方式依旧存在。所以说，政府信用是城投此前发展的底层逻辑。

自2022年全国土地出让收入下降以来，对地方政府赖以的“土地财政”影响颇为明显。土地出让收入下降，不仅影响了新增项目上马，也影响了存量项目的偿债。政府信用支持的核心要素——土地资产已经不再那么好使，甚至成为城投的包袱。情急之下，地方政府依然想尽办法盘活闲置资产，甚至“砸锅卖铁”及包装出各类“特许经营权”，用于支持城投稳增长、防风险。

三十多年来，习惯躺在政府信用温室的城投公司，也渐渐感到寒气袭来。当政府信用不再是唯一依靠时，城投需要不断强身健体，增强自我实力。“十五五”期间，企业综合实力将是城投的新底色。

（三）价值创造之变：从规模扩张到质效提升

作为地方国有资产资源的集大成者，城投公司的资产规模动辄数百亿、数千亿。通过堆资产、降负债、扩融资的方式，是城投最直接、最简单的发展路径，也是其作为政府融资平台而言比较鲜明的价值创造方式。在城投的信用扩张下，地方可支配资金不断增加，基础设施项目陆续上马，城镇化速度空前加快。随着对地方政府债务开始监管，装入公益性资产、政府承诺兜底还款等简单粗暴的方式早被禁止，政府性收入、融资性贸易收入等收入来源也不被融资认可。这期间，不少城投公司的资产规模一度缩水，收入规模也有所下降，城投单纯通过规模扩张创造价值的方式，逐步成为过去式。

城投公司固然规模很大，但大而不强、强而不优是通病。43号文之后，部分城投公司开始探索转型，35号文后更多的城投公司加入转型队列。可以看出，城投公司愈发重视经营管理能力的提升，涉及资产有效性、业务市场化、运营规范化、人才专业化、权责清晰化等各个方面。“十五五”期间，城投公司将开启质效提升的拉力赛。

可以预见，“十五五”时期对于城投公司而言具有极为重要的意义和深远的影响。不管大家是否认同，“十五五” 时期将成为城投公司发展史上的重要转折点，也是最后机遇期。
 

二、产业化发展是城投“十五五”期间的主线之一
 

融资是城投公司的核心功能，需不断提升并持续发挥。在当前融资环境下，产业类主体受到金融机构青睐。因而，“十五五”期间，城投公司首先要将产业化发展贯穿始末。让城投公司注入浓厚的产业化属性，是保障资金流动性的重要生命线。

一是产业主体的打造。城投公司要积极整合自身资源，通过资产重组、股权划转等方式，将市场化的子公司或业务板块进行重组整合，打造具有核心竞争力的产业主体，并以此主体作为后续市场化融资和产业化发展的核心力量。

二是产业业态的布局。城投公司应根据区域的资源禀赋、产业状况和政策导向，结合自身的能力条件，明确产业布局的方向。重点涉足具有发展潜力、市场竞争力和容易涉足的产业赛道，并在当中选择具体的业务领域，比如公用事业、生产性服务业、现代农业、文化旅游、循环经济、新能源、园区运营等。

三是产业能力的构建。城投公司要建立专业的产业运营团队，引入先进的管理理念和方法，提高产业项目的运营效率和质量。通过投资合作、产业联盟、委托运营等方式与头部企业合作。此外，注重产业生态的培育，构建产业生态链条，提升产业整体竞争力。

四是产业资本的借力。城投公司要采用产业基金、股权投资等多种投资模式，与社会资本合作，共同推动产业发展。同时，积极参与投资具有发展潜力的产业项目，分享产业成长带来的收益。此外，加强与金融机构的合作，拓宽融资渠道，为产业投资提供资金支持。
 

三、新质生产力是城投“十五五”期间的主线之二
 

国家高度重视新质生产力的发展，将其作为推动经济高质量发展的重要引擎。城投公司作为地方经济的重要支撑力量，发展新质生产力是贯彻落实国家战略的具体行动。“十五五”期间，城投公司要将发展新质生产力作为驱动力，以应对激烈的市场竞争。

一是推动传统业务迭代升级。城投公司应加大在新技术研发与应用方面的投入，以新技术赋能传统业务。如在基础设施建设领域，引入人工智能、大数据、物联网等技术，实现智能建造、智慧运维，提升工程质量和效率；在公用事业方面，利用新能源技术推动能源结构优化，降低运营成本，提高能源利用效率。

二是激活生产要素创新配置。城投公司要积极盘活闲置的土地、厂房等存量资产，通过改造升级等方式，提高资产的运营价值。同时，积极推动数据资产入表，挖掘数据价值，利用数据驱动决策，提升运营管理水平。此外，还可以开发碳资产、资源环境等新型生产要素，探索碳交易、绿色金融等新业务模式，为企业创造新的利润增长点。

三是积极布局战新未来产业。城投公司在巩固提升传统产业的同时，要结合产业方向、市场需求和自身优势，积极布局战略性新兴产业和未来产业。例如，在新能源、新材料、生物医药、人工智能、数字经济等领域加大投资力度，培育新的产业增长极。
 

结 语
 

“十五五”期间，城投公司面临着前所未有的发展机遇和挑战。产业化发展和新质生产力是城投公司实现可持续发展的两条主线。城投公司应牢牢把握“十五五”期间的机遇，将产业化发展的 “稳” 与新质生产力的 “进” 有机结合，以产业化发展为 “躯体”，以新质生产力为 “引擎”，构建“产业筑基、创新领航”的发展模式。

同时，城投公司要充分发挥自身的资源优势和平台优势，加强与政府、社会资本、金融机构等各方的合作，形成发展合力。在这一过程中，城投公司需要不断探索和创新，积极应对各种困难和挑战，才能在“十五五”三重之变中重塑竞争优势，持续助力地方经济高质量发展。

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