在深化国有企业改革的新征程中，城投公司的转型攻坚已成为推动区域高质量发展的关键战役。这类企业承载着实现政府战略意志与遵循市场化生存逻辑的双重使命，其改革实践不仅关乎自身可持续发展，更对其他国有企业具有范式参考价值。本文以某二十强国家级经开区平台公司的改革实践为案例，通过剖析方达咨询在协助其进行组织管控升级道路中的思路和策略，总结其在治理体系、组织结构、管控机制三方面优化的实践经验，以期能够为同类国资企业提供可借鉴的改革路径。
 

一、改革背景：双重使命下的破局挑战

 

案例公司位于东部经济强省头部地市，地区经济保持持续增长，市场活力显著，这为其改革提供了坚实基础。作为国家级经开区开发建设的主力军，公司既肩负着基建投资、土地整理等政策性任务，又必须直面产业运营、资本运作的市场化考验。在区党工委、管委会的领导下，公司定位为国有资本的投资运营公司，承担着优化国有资本布局、提升国资运营效率的双重任务。公司意识到在企业治理、资源配置等方面存在瓶颈，亟需通过权责重构寻求突破。

 

然而，当其组织身份在“政府功能延伸体”与“现代化企业实体”间摇摆时，治理逻辑冲突和传统管理模式惯性便成为制约效能的深层次梗阻，这种双重撕裂，正是全国城投公司亟待破解的共性困局。因此，借由重构组织管控体系明确权责链条，提升组织效率，降低管控风险，已成为城投公司突破发展瓶颈的必由之路。

 

二、痛点诊断：三大症结制约组织效能

 

对于改革攻坚期的公司来说，长期面临的是国资监管机构的行政化监管逻辑，短期面临的是整合重组后带来的管理磨合难题，加上内部机制不顺与人才结构不尽合理，导致了案例公司目前的困境，也成为了城投公司的共性难题。

 

痛点1：权责界面混沌--治理链条的“模糊地带”

 

作为经开区开发运营的核心载体，多重权责界面的模糊一度成为案例公司的治理难题。一是对上，与国资监管机构的权责界定不清，报备报批事项与公司的自主决策权限，缺乏系统性梳理，造成漏报或多报；二是对内，各治理主体之间信息不完全对称且权责边界模糊，决策流程不清晰，造成会议频繁而低效；三是对下，与子公司之间权责界面混乱，管控边界未明确界定，缺乏有效授权机制，造成集团决策负担过重。

 

整体来说，这三重权责模糊如同相互咬合的齿轮卡点，既弱化了国资监管的政策传导效能，又迟滞了企业的市场化应变能力，制约了整体战略的落地与协同效应的发挥。

 

痛点2：架构适配失衡--组织结构的“动力衰减”

 

随着业务多元化，案例公司组织架构需要进行适应性调整，但现有架构僵化，部门之间协作不畅，导致资源配置低效。一是管理界面不清晰，职责交叉重叠，造成工作推诿扯皮；二是管理幅度不均衡，在有的部门关键职责过于集中，另一些部门则过于分散，导致管理失衡；三是职能切割不科学，部分核心职能缺失，存在职责错位，切割方式不合理，造成管理不到位甚至不合规，影响了公司整体运营效率。

 

这种适配失衡如同多米诺骨牌效应，不仅削弱了内部协同，还加剧了资源错配，层层传导至业务执行层面，进一步阻碍了战略目标的实现。

 

痛点3：管控效能不足--集团运作的“低效循环”

 

案例公司在经整合重组后，处于从“物理整合”到“化学反应”的阵痛期，面对多元化的业务组合，管控机制未能同步升级，导致集团运作效率低下。母子公司的功能定位失焦，总部陷于事务审批，子公司缺乏自主造血能力；分类管控缺失，尝试“一企一策”的管控方式却缺乏有效落地机制，导致管控措施流于形式；管控幅度失控，在过度管控和管控缺位之间摇摆，未能找到平衡点，造成决策迟缓与执行偏差。

 

这种低效循环如同陷入泥沼，总部决策积压，领导班子疲于应对，子公司依赖性强，活力受到抑制，母子公司难以形成合力，严重制约了集团整体战略的推进与市场竞争力提升。
 

三、升级思路：三维联动达成改革提升

 

面对权责混沌、架构失衡、管控不足三重梗阻，方达咨询认为破局之道在于实施向内的系统性变革，通过治理体系、组织结构、管控机制的三维联动，重构案例公司的新生态。

 

维度1：治理体系--划定权责跑道

 

 

针对权责混沌的问题，方达咨询以三重逻辑重塑案例公司治理链条。首先，以政策监管逻辑为刚性约束，明确国资监管边界，以确保合规合法为前提，厘清集团自主经营边界。国资监管机构正向授权事项传导至集团层面，确保决策权与执行权分离，反向监管事项传导至末级公司，确保应报尽报，形成闭环管理。其次，以治理主体逻辑为主体基石，明确党委“定方向不包办”、董事会“做决策不越位”、经理层“抓落实不推责”的行权准则，构建权责清晰、分工明确的治理架构。最后，以制度体系逻辑为执行保障，确保各项决策有章可依，制度流程透明化，强化内部监督机制，确保执行高效。通过权责明确、信息互通、决策科学的三重保障，为公司的权责跑道进行精准定位，夯实治理基础。
 

 

维度2：组织结构--重塑功能筋骨

 

针对架构失衡的问题，方达咨询以“战略决定功能、功能定义职责、职责切割边界”为原则为案例公司重构组织机体。

 

战略是顶层设计，是组织管控体系的引领，组织管控模式必须满足集团战略的需要，因此梳理集团战略，确定关键业务板块和各组织单位的功能定位，确保功能定位与战略目标的高度契合是必不可少的初始环节。明确的功能定位使核心职能角色得以确立，并成为指导部门科学设置的核心依据。再者，由功能定位推导出的核心职责（一级职责），逐级解构为关键职责（二级职责）和具体职责（三级职责），最终通过建立清晰的从职责到部门的映射关系，将所有具体职责无遗漏、无重叠、无错位地装入相应部门，确保每一项职责均有明确的责任主体，每一个部门均有清晰的核心权责边界。

 

 

维度3：管控机制--分类赋能引擎

 

针对管控不足的问题，方达咨询为案例公司构建了“功能定位决定管控方式，管控逻辑牵引赋能路径”的系统性方法论。

 

集团总部作为战略统筹的中枢，依据子公司承担使命的根本差异匹配差异化的管控模式。考虑“一企一策”难以量化的实际情况，依据不同子公司强调的政策执行力、价值创造力和风险控制力，对子公司实施大类管理。通过关键节点的控制和嵌入式监督确保子公司运营的合规性与高效性，形成“管而不死、放而不乱”的良性循环。通过动态授权机制，灵活调整管控力度，既保障总部战略意图的有效传导，又激发子公司自主创新的活力，实现集团整体效能的最大化。在分类赋能的基础上，进一步细化母子公司的权责界面，贯穿“权责利对等”的原则，依据子公司的发展阶段和业务特性，精准划分权责边界，确保各司其职、协同高效。
 

四、策略实证：“2166”实现治理能级跃升

 

在前述思路指导下，方达咨询以系统性重构思维来推动“2166”工程落地，即通过两大基础工程夯实根基，一套制度体系规范运作，六张权责清单明晰权责，六项流程再造提升效率。

 

· “2”--两大基础工程落地

 

针对案例公司的痛点，我们以治理体系优化和组织结构优化两大基础工程为起点，并将管控机制的构建融入其中。

 

一方面深化治理体系优化，从宏观到微观梳理各级政策文件，梳理出27项报批事项与17项报备事项，科学切分“三会一层”治理主体的行权边界与责任主体，梳理出各主体的议事事项，并向下延伸至子公司，顺势搭建集团管控框架，形成各类子公司的集团管控事项。同时，针对外部董事信息不对称的问题，由熟悉情况的党委先行研究降低决策风险；针对专业决策缺乏科学支撑的问题，引入设立专门委员会和外部专家咨询机制提升决策专业性；针对董事长与经理层存在信息壁垒的问题，方达咨询首创性的提出设立董事长专题会，作为会前信息互通的柔性调节机制，确保正式决策时的一致性。

 

 

另一方面，同步推进组织结构再造，梳理战略明确定位，确定集团总部为集团的党建文化中心、战略决策中心、资本运作中心、资源管控中心、运营监控中心、审计监督中心，并据此重塑部门职能框架，延伸出20个核心职责、90个关键职责，消除职责交叉与缺位，构建权责对等的组织骨架，最终细化为各部门具体职责，并落实至岗位，形成高效协同的运作机制。

 

· “1”--一套制度体系贯通

 

 

在以上两大方案的基础上，我们构建了一套完整、多层次的制度体系实现规则贯通，包括根本性制度、关键性制度、配套性制度和支撑性文件。其中，根本性制度为纲领性的“三重一大”制度，确立集团治理框架；关键性制度为各治理机构的议事规则，细化治理主体议事流程和议事范围；配套性制度用于解决授权、专题会等具体问题，保障工程落地；支撑性文件则涵盖各类操作指南和实施细则，确保制度体系全面覆盖、无缝衔接，形成规范有序的运作机制。
 

· “6”--六张清单厘清边界

 

 

为精准锚定权责边界，我们进一步梳理出六张权责清单：“三重一大”清单框定重大决策范畴，党委与董事会议事清单界定前置研究与经营决策边界，经理层清单释放日常经营效能，集团管控清单破除母子公司权责错位，授权清单则实现动态赋权与责任闭环。这六张清单相互嵌套，形成权责明晰、流程优化的治理体系，有效提升了决策效率和执行力，确保各项事务高效运转，为集团长远发展奠定坚实基础。
 

· “6”--六项流程再造提效

 

 

与制度、清单配套的是六项决策流程的再造，进一步将清单转化为可操作的“决策流水线”：事项分类与决策流程精准匹配，实现决策过程透明化、可追溯，提升整体决策质量；充分发挥集团公司归口部门的专业优势，强化跨部门协同，确保信息实时共享、风险实时监控；针对关键决策节点，按需引入专题会讨论，充分研究论证，确保决策科学性。如此，通过分类设计党委直接决策、前置研究后董事会决策、前置研究后经理层决策等差异化路径，精简冗余环节、嵌入风险联防机制、建立授权回溯评估，促使党建党务、战略投资、经营执行等各类决策在标准化轨道中高效流转。
 

方达咨询通过以上一系列改革措施，成功为案例公司实现了组织管控的深度重构赋能，使其实现关键管理维度的系统性跃升。组织管控体系升级后，公司的决策运行效能显著增强，通过权责清单的科学界定与决策流程的体系化重构，有效破除议而不决的体制性沉疴，重大事项研议质效实现结构性优化；风险防控能力全面升级，依托治理主体协同联动与全过程风险防控机制，政策合规审查关口前移，经营风险抵御屏障得到本质性加固；资源配置精准度实现突破，战略规划与资本布局深度契合，资源使用效能获得整体性改善；组织协同成本根本性降低，职责边界的清晰划分使推诿梗阻现象彻底消除，跨板块协作形成高效贯通的一体化格局。公司整体治理能力实现从被动应对到主动引领的历史性转变，在服务区域发展战略与激发市场主体活力的辩证统一中，构建起可持续高质量发展新格局。
 

5、改革启示：三支点破解组织管控难题

 

通过这一经典案例，方达咨询认为，组织管控的精细化是提升企业治理效能的关键所在，是其他城投公司可以借鉴的成功路径。我们不禁做了进一步思考，为城投公司的组织管控升级总结出了三大启示：

 

启示1：权责清单是破解政企矛盾的“金钥匙”

 

权责清单通过法治化的契约替代行政化的默契，在国资监管机构与城投公司之间制造了合法合规合理的“缓冲带”，用清单化的事项枚举刚性区隔政府政策传导与企业自主经营边界，将“三重一大”事项的决策主体、行权路径与责任归属法定化，并建立动态评估调适机制，使清单成为政企协同的“活契约”，从根源上破解行政化管理与边界感模糊的双重困境，为中国特色现代企业制度提供基础性制度支撑。

 

启示2：组织韧性是承载治理变革的“硬载体”

 

组织架构重构的核心在于以战略定位为指导锻造韧性组织骨架，剥离传统城投行政化设置组织部门的惯性，依据战略功能、职能角色、核心职责的三级传导和推衍重塑专业化架构，实现企业职责无遗漏归位、交叉权责无争议切割、专业职能无错位配置，为权责清单落地与分类管控运行提供坚实的物理承载基座，奠定治理效能长效提升的组织根基。

 

启示3：分类管控是平衡多元目标的“平衡器”

 

城投公司往往面临集团化运作与多重利益诉求，分类管控机制要在理想化状态的“一企一策”精准治理与实际管理的“一刀切”粗放管控之间寻求平衡，依据不同业务板块的特性和风险等级，差异化设定管控策略，为未来数字化管控及动态调整预留接口，确保各板块既能独立高效运转，又能协同响应整体战略，实现资源的最优配置与风险的有效隔离，为城投公司持续稳健发展奠定坚实基础。
 

结语

 

城投转型的深层突破，在于以清单治理厘清多重角色、借韧性架构承接战略传导、用分类管控兼容多元目标。本文实例是对城投公司组织管控模式的探索，不但破解了自身的治理困境，更是对一次成功实践的系统总结，为同类国资企业提供了可借鉴的转型路径，助力其在高质量发展轨道上行稳致远。治理如舟，需精准掌舵；架构如梁，需坚韧支撑；管控如网，需精细编织。唯有三者协同，方能驾驭复杂环境，确保城投公司在变革浪潮中稳健前行，实现治理现代化与效能最大化。

 

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