导 读：城投公司自诞生以来，一直是城市基础设施建设的主力军。从高楼林立到道路拓宽，从公共设施建设到城市景观提升，城市的硬件环境得到了显著改善。然而，一方面是城市发展由增量“建设”阶段向存量“运营”阶段转变，另一方面是城投公司面临债务监管和国企改革等多项政策要求，如何在新形势下找到转型发展的新方向，同时激发城市活力，避免城市沦为冷冰冰的钢筋水泥森林，是城投公司需要思考的问题。今年《政府工作报告》首次提出的“投资于人”理念，为城投公司谋划转型和助力城市升级提供了新的思路。方达咨询研究院将从城投公司视角出发，探讨“投资于人”理念的影响，并提出具体的业务机会与发展建议。
 

一、“投资于人”理念的提出

 

2025年3月5日，第十四届全国人民代表大会第三次会议在京顺利召开。国务院总理李强在《政府工作报告》（以下简称《报告》）（推荐阅读：从《政府工作报告》看城投公司2025年发展的关注点）中首次创新性提出了“投资于人”这一重要理念，强调“推动更多资金资源‘投资于人’，服务于民生，支持扩大就业、促进居民增收减负、加强消费激励，形成经济发展和民生改善的良性循环”。这一理念为未来宏观政策的制定提供了新的方向指引。

 

“投资于人”的内涵，可以从两个方面理解：一是投资作为我国经济增长的重要动力，在将来依然要持续发挥作用；二是要逐步改变过去的“投资于物”，而是要坚持“以人为本”，将更多的资金资源聚焦于人的保障和发展，围绕“人”作为终端需求者开展投资活动。

 

围绕“投资于人”这一新理念，《报告》也明确提出2025年多项重点工作举措：在提振消费方面，提出安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新，扩大健康、养老、助残、托幼、家政等多元化服务供给。创新和丰富消费场景，加快数字、绿色等新型消费发展。释放文化、旅游、体育等消费潜力；在教育方面，提出加强义务教育学校标准化建设，逐步推行免费学前教育，办好特殊教育、继续教育；在养老和社会保障方面，提出提高城乡居民基础养老金最低标准，适当提高退休人员基本养老金；在生育方面，提出制定促进生育政策，发放育儿补贴，大力发展托幼一体服务等。
 

二、“投资于人”提出的背景原因

 

改革开发以来，我国开始“以经济建设为中心”，全面进入城镇化、工业化的快速时期，基建投资项目和产业投资项目成为GDP快速增长的有效投资领域，这就是典型的“投资于物”。当然，彼时虽然也有不少资金流向“人”，但并未旗帜鲜明地提出“投资于人”。当前，为何提出“投资于人”这一新的投资理念，并引导未来的宏观政策走向，方达咨询研究院认为，主要基于以下四方面背景原因：

 

首先，“投资于物”造成产能过剩，甚至产生债务风险。长期以来，中国经济增长高度依赖基础设施建设和房地产投资等实物投资。这些投资虽然在短期内能迅速拉动GDP增长，但长期来看却面临效率递减、资源错配、重复建设以及产能过剩等问题。尤其是在GDP政治锦标赛的导向下，地方政府主官为追求政绩，往往盲目投资，导致地方政府债务过度积累，发展模式难以为继。

 

其次，“投资于人”符合城市发展规律，创造高品质生活载体。城市的形态不仅仅是生产的场所，更应该生活的场所，是人类追求更高品质生活的空间载体。从城市的发展趋势来看，“城产人”融合是城市可持续发展的关键。城建为壳、产业为核、民生为本，三者融合共生、相互促进。2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，也将“坚持以人为本”列为首项要求。

 

再次，“投资于人”是提升人力资本价值、推动科技创新的关键举措。在当今时代，人才是第一资源，科技创新是第一动力。通过教育、培训等方式，提升人才的知识水平和技能素养，使其能够更好地适应新质生产力发展的需求。同时，为人才创造良好的创新环境，鼓励他们大胆探索、勇于创新，充分发挥其潜力。“投资于人”，不仅能提升个体的人力资本价值，还能为整个社会带来巨大的经济效益，推动科技的突破和产业的升级，为高质量发展奠定坚实基础。

 

最后，“投资于人”是促进消费提振、畅通经济循环的有效途径。一是通过教育、技能培训等投入，人们能够提升自身素质和就业能力，从而获得更高收入，增强消费能力。二是围绕“人”进行产品、服务的结构优化、品质提升，促使人们追求更高品质、更健康、更环保、更智能的消费方式，推动消费升级。三是“投资于人”可以创造更多就业机会，扩大消费群体，稳定就业预期，提升消费信心。综上，通过“投资于人”可以释放人民消费潜力，扩大内需，进而畅通经济循环。
 

三、“投资于人”理念下城投公司的业务机会

 

拥有着很强投融资能力的城投公司，在城市建设日益饱和与产业转型刻不容缓的情势下，应转变“投资于物”的固有思维，要围绕着“人”的工作生活需要，遵从“投资于人”理念，优化投资结构，寻找新的投资方向与业务机会。可能的业务机会有：

 

（一）住房安居领域：参与人才安居工程，打造优质生活空间

 

住房是基本生活需求的重要组成部分，投资于住房安居可以改善居民的生活条件，增强其生活安全感和幸福感。城投公司可以积极参与人才安居工程。通过人才住房建设，开发人才公寓、共有产权房等多元化房源等人才安居工程，不仅能够解决人才的居住难题，还能增强人才对城市的归属感。

 

（二）生活服务领域：拓展城市物业链条，提升生活服务品质

 

随着人们生活水平的提高，对居住和工作环境的要求也越来越高，居民不仅需要环境卫生维护、安保巡逻、设备设施运行与维护等基础服务，还需要增加生活便利、提高生活品质和改善生活质量的服务，如餐饮、家政、托管托育、社区服务、智能家居管理等服务。城投公司可以配建便民生活设施、社区中心、邻里中心,提供专业化、智能化和人性化的综合性生活服务，提高居民满意度。

 

（三）废物处置领域：开展资源循环利用，创造绿色低碳环境

 

近年来，国家加力推进消费品以旧换新，2025年《政府工作报告》提出要安排超长期特别国债3000亿元支持消费品以旧换新，涉及汽车、家电、3C数码、家装厨卫、电动自行车、家居等多种消费品。此外，居民日常生活产生的污水、垃圾等各类废弃物、污染物，也需要进行有效处置甚至循环利用。城投公司可围绕居民生活产生的废弃物开展废弃物处置和资源循环利用业务，比如对以旧换新产生的旧家电、旧汽车进行拆解，并对部分拆卸物进行回收再利用等。

 

（四）就业教培领域：成立人才服务公司，扩充人才促进就业

 

人才需要通过就业实现稳定，企业需要匹配人才注入持续发展动能。人才的“求职难”和企业的“招工难”是当前就业环境中存在的突出问题。城投公司可以通过搭建人才服务平台，充实人才队伍并促进就业。一方面是围绕能力提升方面，可与当地企业、职业院校合作，亦可自主开展职业教育、专业技能培训、再就业培训等，增强劳动者的技能和市场竞争力；另一方面是围绕职业匹配方面，开展人才招聘、引进甚至猎头等业务，为相关人才定向推荐工作机会，为相关单位定向推荐人才，使人才与单位更好的匹配融合。

 

（五）创业孵化领域：搭建创业孵化平台，提供多维资源扶持

 

针对掌握专业技术或拥有创业梦想的初创团队，城投公司可以通过打造众创空间、孵化器等载体，为其提供办公场所，营造良好的创业环境。更重要的是，在资金、资源、设备等多方面提供帮扶，给予创业辅导服务，帮助企业成长，共享企业价值。这当中，城投公司可依托存量资产作为载体，通过基金等手段参与投资。

 

（六）医疗养老领域：关注老年医养需求，把握银发经济机遇

 

当前我国65岁及以上老年人口在总人口中的占比显著上升，老龄化趋势愈演愈烈。“老有所养、老有所依”成为当前迫切需要解决的问题。医疗、健康、养老是摆在人们面前的现实问题。据《中国老龄产业发展报告》预测，2050年左右，中国60岁以上老年人口的消费潜力将从4万亿元增长到106万亿元左右，市场前景广阔。围绕人的医疗养老需求，城投公司要把握银发经济和养老行业机遇，通过投资建设养老院、社区养老服务中心、护理院等养老设施，引入专业化养老服务团队，提供高品质的养老服务。

 

（七）文旅休闲领域：探索多元文旅业态，满足精神文化需求

 

随着人们生活水平的提高和消费观念的转变，人们对精神文化方面的消费需求愈发强烈，文化、体育及旅游等消费成为新时代经济新的增长点。城投公司要因地制宜开展各种形式的文化、旅游和休闲活动，既能盘活存量资产，亦是公司新的业务增长点，还能提升城市商业氛围和品牌影响力。比如，在文化体育活动方面，承办如音乐节、演唱会、戏剧演出、艺术展览等各类文化活动，组织如马拉松、篮球赛等各类体育赛事；在景区运营方面，结合当地文旅资源，开发具有地域特色的文化旅游线路，吸引游客前来观光旅游，打造文化旅游品牌。同时，积极拥抱数字化技术，打造数字旅游新场景，如通过VR眼镜，实现旅客近距离感受当地历史文化魅力的目的。
 

四、“投资于人”理念下城投公司的发展建议

 

（一）秉持“以人为本”理念，合理优化投资结构

 

在未来的业务布局中，城投公司应牢固树立“以人为本”发展理念，将满足人民群众的需求作为投资方向的重要考量因素，而不单纯是开展基础设施和产业投资项目建设。将“投资于物”与“投资于人”进行有效融合，合理调整投资结构，实现“城产人”共生，才能真正发挥投资效能，使投资形成的产能通过消费得以消化，从而避免产能过剩问题的出现，实现经济社会的可持续发展。

 

（二）精准识别人的需求，科学谋划业务方向

 

既然要“投资于人”，那就需要城投公司科学、精准和有效地识别人的需求，切实了解其在生活、工作、娱乐等各方面的缺失与期待，以此为依据来确定业务布局方向。比如，基于不同年龄段分析幼儿、青年人、中年人、老年人等各自重点需求，基于人员素质情况分析外来务工人员、高校毕业生、高端人才等各自重点需求。只有紧密围绕人的需求来谋划构思，才能有效激发人民群众的消费意愿，由此开展的业务方能得到受众的买单。

 

（三）强化运营能力提升，推动业务高质发展

 

“投资于人”，表面上看是从投资切入，深层次看则是需要运营服务加以维持。因而，“投资于人”理念下，城投公司的业务应该是“投建管运”一体化，管理运营是业务可持续的关键一环。因此，城投公司应高度重视运营服务能力的提升，将其作为驱动安居、生活、人才、养老、文旅等业务良好发展的关键举措。通过优化运营管理流程、加强人才队伍建设、引入先进的服务理念和技术手段等方式，不断提升业务运营质量与效率。

 

（四）注重企业品牌建设，塑造良好品牌形象

 

“投资于人”的业务核心环节是运营服务，服务对象是人，这就要求城投公司在业务运营过程中，牢固树立品牌意识，秉承“以客户为中心”的服务理念，摒弃短期逐利行为。一方面，要注重企业品牌建设，通过提供优质的产品和服务，树立良好的品牌形象，提高品牌知名度和美誉度；另一方面，要聚焦核心能力打造，加大在技术研发、人才培养、管理创新等方面的投入，不断提升核心竞争力，强化企业的品牌形象认知，助力企业长远发展。
 

结 语

 

在“投资于人”理念的引领下，城投公司正迎来从传统基建驱动向民生服务驱动的历史性转型。这一转型不仅是政策导向的必然要求，更是城市发展逻辑的深刻变革——从钢筋水泥的“硬实力”比拼，转向“以人为本”的“软实力”竞争。通过聚焦住房安居、生活服务、就业教培、医疗养老等民生领域，城投公司能够将资金资源转化为实实在在的民生福祉，既破解了传统投资模式下的产能过剩与债务困局，又为城市注入了可持续发展的内生动力。

 

更重要的是，“投资于人”的本质是对“城产人”融合发展的重新定义。当城市成为人才安居乐业的沃土、产业创新升级的摇篮、民生服务优化的标杆，城投公司便不再是简单的建设者，而是城市生态的运营者和价值创造者。未来，城投公司作为城市发展的关键力量，应积极拥抱这一理念，以更加开阔的视野、更加创新的思维、更加务实的行动，推动“投资于人”理念落地生根，在转型浪潮中抢占先机，实现社会效益与经济效益的双赢，最终推动中国城镇化进程迈向更高质量、更具温度的新阶段。

 

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