导 读：在我国经济快速发展进程中，城投公司长期扮演着重要角色。作为地方政府和核心投融资主体，城投公司积极投身城市建设，为城镇化发展立下汗马功劳。但时移世易，在经济形势和政策环境发生重大变化的背景下，城投公司不得不面临转型难题。“十五五” 期间，强监管政策基调依旧，城投公司将面临深度洗牌。
 

一、“十五五”期间，城投外部环境骤变

（一）经济增长换挡：从粗放迈向集约

过往，我国经济增长在一定程度上依赖大规模投资、资源高投入的粗放模式。当前，存量基础设施体量较大，叠加资源环境约束趋紧，传统的基建投资拉动模式难以为继。“十五五” 期间，高质量、集约式、绿色化的经济增长方式成为主旋律。这意味着城投公司过去依托大规模基建拉动经济增长的模式不再适用。以往，城投公司承担了大量公益性基建项目，重建设轻运营，项目收益微薄甚至亏损。如何高效投资增量、有效盘活存量，重新发挥城投公司在助力地方经济增长过程中的作用，成为其需要系统思考、积极面对的难题之一。

（二）财税结构调整：告别土地财政依赖

长期以来，土地财政是地方政府重要财源，也是城投公司发展的重要支撑。依托地方政府的土地资源注入、出让金返还等方式，城投公司大举债、大投资，用于城市建设与自身发展。然而，这几年随着房地产形势骤变，土地市场也快速降温，地方政府的土地出入收益也急转直下，土地财政难以为继。“十五五” 期间，地方政府告别土地财政依赖是大概率事件，如何开辟新财源成了地方政府的一块“心病”。如何在告别土地财政依赖下，找到新的资产盘活方式、价值挖掘路径，找到新的生存逻辑，并继续发挥其在稳增长、防风险过程中的作用，成为其需要系统思考、积极面对的难题之二。

（三）债务监管趋严：隐债清零下彻底转型

自2014年43号文印发以来，针对地方债务监管的政策不断趋严、手段不断增多、范围不断扩大。作为地方重要的融资主体和负债主体——城投公司，通过各类融资渠道形成了大量债务，甚至很多成为地方政府隐性债务，给财政金融体系带来非常大的隐患。近年来，多地已将城投的所有债务纳入全口径管理，并施行穿透式、动态化监管。“十五五” 期间，全口径、穿透式、动态化的债务监管方式将一以贯之，确保2027年存量隐性债务全面清零，并坚决防范新增隐性债务，同时，彻底剥离城投公司的政府融资职能。在此背景下，城投公司面临注销和转型抉择。如何在债务强监管常态下，提升融资能力保证资金链不出风险，并以市场化方式参与地方投资建设，成为其需要系统思考、积极面对的难题之三。

（四）国企改革深化：打造“两核三做”国企

自2015年中发22号文下发至今，深化国企改革正好十年。十年来，围绕着国有企业功能定位、市场化经营机制、现代企业制度、国资监管和党的领导建设等多领域全面推进，并通过两轮三年行动计划深入实施。2025年是国企改革深化提升行动收官之年，“十五五”期间将开启新一轮的国企改革，将聚焦主责主业、整合优化，打造“两核三做”国企，提升综合竞争力，从而破除当下国企经营效益不高、竞争力不足的顽疾。历来，城投公司业务繁杂，涉足多个领域，经营效益不佳，造血能力很弱。面对新一轮国企改革要求和激烈的市场竞争环境，如何优化业务布局，提升运营能力，增强城投公司的综合竞争力，成为其需要系统思考、积极面对的难题之四。

综上，“十五五”期间城投面临的外部环境将会发生剧烈变化，过去单纯的政府融资平台已然不适应新要求，城投公司的功能定位需要被重新定义。“十五五”期间，城投面临深度洗牌。

二、深度洗牌下城投需加快产业化转型

（一）打造产业主体，筑牢融资根基

众所周知，投融资能力是城投公司的核心能力。然而，国办发35号文等系列文件对城投公司的融资功能进行了限制。为此，城投公司在“十五五”期间首要做的是打造产业化主体，奠定融资基石，改变过去政府信用背书的融资方式，构建自身市场化融资能力。其核心关键是在经营性资产构成、经营性收入和市场化利润等方面打造出符合“335”指标要求的产业类国企主体。新打造的产业类国企，不仅用于拓展新增融资，也是实现业务运作的主体。比如，多地围绕文化旅游、现代农业、数字经济、园区运营、产业投资等整合相应资源，并通过产品销售收入、门票收入、租赁收入、投资收入等方式获得市场化收益，实现产业化转型，进而提升信用评级和拓宽融资渠道。

（二）谋划产业方向，找准业务赛道

城投公司在产业化转型过程中，除了将已有的市场化业务板块进行整合外，还需要在原有市场化业务基础上进行产业链上下游延伸、相关多元拓展，同时可基于国家产业政策导向、地方资源禀赋与产业结构等进行业务布局。通过科学、系统地产业谋划，找准业务赛道，分享产业红利，这是城投公司持续发展的根本。比如，在城市运营服务方面做广、做深、做专，打造城市服务品牌；把握城市绿色低碳转型机遇，布局智慧能源、资源循环等业务；基于地方产业发展需要，拓展商贸、物流、金融、科技、人才等生产性服务业，积极参与产业投资；从“投资于人”角度，涉足文化旅游、健康养老等业务领域；围绕新质生产力方向，超前布局数字经济、低空经济等。

（三）推进管理变革，增强市场属性

城投公司的产业化转型，离不开灵活、高效的体制机制保障，因而管理变革也需要跟上。此前，城投公司在推进国有企业改革中已经逐步建立现代企业制度，健全公司治理结构，构建了比较完善的管理体系。然而，产业化转型要求下，对城投公司的经营管理方式要求更高，核心就是按照市场的逻辑行事，以快速提升决策效果与运营效率。在用人机制方面，需要引入市场化用人机制与薪酬激励机制，吸引专业人才，激发员工积极性；在权责机制方面，需要给予市场化主体充分授权放权，以快速适应瞬息万变的市场环境；在风控机制方面，需要强化“三道防线”建设，守住企业的合规、安全底线。
 

结语

一直以来，吃着城镇化、融资政策、土地财政、政府信用背书等诸多红利的城投公司，即便在债务风险、经营效益、运作效率、管理机制等方面广受诟病，却依然备受器重。然而，政策风向剧变之下，躺在温室中的城投公司，红利渐少，“滋润”的日子一去不复返了。

未来五年，城投公司面临深度洗牌，这并非危言耸听。脱离了政府信用背书的城投公司，应当尽早、尽快、尽力开展产业化转型，不转型或转型较慢的城投都可能被淘汰出局。依托产业化转型，打造和提升城投公司的综合竞争力，是其行稳致远的长久之计。

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