2026年7月底，商务部公布2025年国家级经开区综合考评结果，广东揭东、河南濮阳、内蒙古呼伦贝尔、辽宁营口、黑龙江大庆5家经开区正式退出国家级序列。这是2021版考核办法落地后首批集中“摘牌”，叠加此前甘肃酒泉、宁夏石嘴山2地退出案例，已有累计7个国家级经开区被“退出”，在册国家级经开区缩减至223家。在全国统一大市场、新质生产力培育等战略叠加背景下，一场刀刃向内的开发区自我革命正在徐徐拉开帷幕。本文通过梳理开发区动态管理的政策脉络，分析传统开发区面临的问题，并提出开发区改革的若干参考建议。

一、开发区动态管理机制逐步刚性落地

开发区是我国改革开放背景下经济发展的核心产业载体。自1984年首批国家级经开区设立以来，各地争相申报新建、扩建园区范围，形成国家、省、市、县甚至乡镇街道多层级开发区体系。但长期只追求数量扩张，普遍重招商规模、轻产业培育，重土地出让、轻产出效益，固化的粗放式发展逻辑滋生出产业同质化、土地低效闲置、配套能级不足等一系列发展顽疾。在此背景下，开发区的建设发展逻辑开始逐步告别野蛮生长的无序扩张阶段，正式迈入提质增效、体制机制重塑的深化改革新阶段。

（一）国家层面相关政策

2014年，《国务院办公厅关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》首次明确“探索动态管理”，打破国家级园区天然“终身制”的固有认知，为退出机制埋下政策伏笔。

2016年，国务院、商务部同步出台考核指导文件，划定标准：连续两年区域排名倒数5名，经国务院批准退出国家级序列。同年落地第一套完整考核评价体系，从单一GDP规模转向亩均效益、创新、开放、绿色多维度综合评价。2020年甘肃酒泉经开区、2021年宁夏石嘴山经开区先后依据该规则摘牌，成为动态管理的早期实践样本。

2021年，新版《国家级经济技术开发区综合发展水平考核评价办法》正式发布，并优化淘汰标准：连续三年两次进入片区后五名即纳入降级备选，按东中西部分区域差异化考核，避免区域资源禀赋差异造成评价不公；同时增设约束条款：园区摘牌后两年内所在省份不得新增申报国家级经开区，倒逼地方政府压实园区提质主体责任。本次五大国家级经开区集中退出，正是新版考核办法落地后的刚性执行结果。

2024年，党的二十届三中全会明确“深化开发区管理制度改革”；2025年，商务部印发《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》；2026年，国家“十五五”规划《纲要》提出“支持功能相近、区位相邻的平台优化整合，推动国家级新区、开发区管理制度和运营模式创新”，将开发区改革上升至建设更高水平开放型经济新体制的战略高度。至此，开发区进入深化体制机制改革阶段。

（二）地方相关改革动作

国家级开发区进入动态管理的同时，各地也纷纷启动开发区供给侧改革，核心思路就是瘦身强体、破除内卷：

浙江作为全国开发区整合的标杆，早在2020年就启动了一系列动作，将全省1059家各类园区精简至134家，压缩幅度达到87%，彻底清理了乡镇零散小微园区，资源向高能级平台集中。

辽宁作为典型老工业基地改革样本，共有100个县级行政区划单位‌（含市辖区、县级市、县和自治县），高峰时期拥有92家省级经开区，近乎每个区县都有开发区。长期以来，开发区低价供地、招商奖补同质化竞争问题严重。2025—2026年，辽宁省累计撤并49个省级经开区，精简比例达到50%以上。

河南作为中部地区开发区改革代表，于2022年实施了一轮系统的开发区整合重组，全省288家开发区整合为184家，撤销同质化、低开发度县域小园区。此外，安徽、江西、山东、江苏、重庆、贵州等省（市）也同步推进整合，发布了一系列公开或非公开的指导文件，推进开发区体制机制改革，全国形成“国家级严进出、省级大整合”统一改革节奏。

二、传统开发区面临的四大问题

（一）产业定位同质化、空心化，新质生产力培育缺位

早年各地普遍推行“一县一园”。在“招商奖补”禁令之前，为完成年度招商指标，园区招商普遍没有清晰门槛、缺少顶层规划，定位同质化、空心化。资源型城市的开发区高度依赖矿产开采、初级加工，产业升级动力严重不足；普通县域园区跟风上马低端加工、基础建材，倾向于追求短期落地数量，忽视产业链发展，高新技术企业、专精特新企业占比偏低，大量土地被低附加值传统产能占用，跟不上现代化产业体系建设要求。本次“退出”的几家国家级经开区，或多或少也存在主导产业模糊、新兴产业培育滞后的典型问题。

（二）土地利用粗放，要素配置效率不高

土地是开发区最核心的生产要素，也是过去浪费最突出的环节，这也是自然资发〔2026〕38号文出台的背景之一。一方面，开发区在成立初期往往一次性大规模征地，无序放宽土地出让条件，靠低价供地、返还土地出让金抢夺企业，后续受财政资金、招商能力限制，不少土地圈下来长期闲置；另一方面，在传统产业体系下，存量工业用地产出低，不少制造企业长期占据优质地块，但亩均产值、税收远低于区域基准标准。各地土地价值被严重低估，地方政府对土地出让收入的依赖，又反过来固化了粗放开发模式。

（三）管委会职能错位，主业弱化、机构低效

设立开发区管委会的初衷，是打造一套精简、市场化运作的产业服务平台，但长期运行后普遍出现“行政化”问题：一是权责划分混乱。属地把教育、医疗、民政、信访、城市管理等大量社会事务移交管委会，园区有限的人员、经费被非产业类工作占用，招商引资、企业服务、产业链培育这些核心工作反而缺少精力推进；二是人事管理体制僵化。管委会沿用机关事业单位管理逻辑，人员流动慢，绩效考核流于形式，缺少市场化激励约束，招商、产业服务团队干事动力不足；三是政企边界模糊，园区基建、产业投资、资产运营这类市场化业务全部由管委会直接负责，而专业化运营平台（一般指开发区运营公司）发展滞后，导致开发区在产业孵化、产业服务、市场化投融资、闲置资产盘活等方面能力薄弱。

（四）区域招商恶性内卷，阻碍全国统一大市场建设

国家、省、市、县甚至乡镇街道多层级、分散化的园区布局，无形中也制造了区域市场壁垒。各开发区自主制定招商优惠政策，为争夺同质化项目不断加码土地、补贴政策，形成县域、地市之间的无序内卷，这也是全国统一大市场、“招商奖补禁令”等系列政策出台的重要背景。站在建设全国统一大市场的角度来看，零散园区制造了大量地方性政策壁垒，资本、技术、人才、产业没办法按照市场规律自由配置。东部产业向外梯度转移过程中，中西部各县区园区不断抬高优惠条件争抢项目，既打乱产业有序转移节奏，也破坏公平竞争的市场环境，和国家破除地方保护、打通要素内外循环的整体思路背道而驰。

综上所述：本轮全国开发区深化改革，不是短期行政整治，而是三大国家战略长远布局必然的结果——一是响应全国统一大市场建设，破除地方园区分割壁垒；二是锚定高质量发展，完成园区从“规模扩张”到“效益优先”转型；三是服务新质生产力培育，打造先进产业集聚核心载体。

三、开发区改革的三大建议

（一）统筹开发区布局优化整合，精准定位产业赛道和服务功能

一是推进开发区瘦身整合。由上级政府牵头开展辖区内全部园区普查梳理，参照浙江、辽宁、河南等地改革经验，实施全域开发区供给侧结构性整合重组。推动清退低效园区、同类同质园区合并、产业链上下游整合协同，形成“整合提质、低效退出、优胜进位”常态化布局管理体系。

二是高位制定差异化产业规划。建议上级政府统筹全域开发区、园区产业定位，每个开发区也应高位谋划，制定中长期产业发展规划，因地制宜锁定1—2条主导产业链，并形成定力。坚持错位发展，杜绝同质化，对重复布局低端制造的园区强制整合、调整赛道，打造差异化产业生态。

三是存量土地、闲置资源深度盘活。全面开展低效用地、闲置厂房专项整治行动，大力推行工业上楼、弹性供地、亩均效益分级奖惩制度；搭建区域闲置厂房、闲置土地数字化供需匹配平台，定向对接科创型中小企业落地需求，倒逼园区由粗放占地转向集约高效利用土地，破解土地资源浪费难题，全面提升要素产出效益。

四是搭建科技创新与产业孵化载体。具备条件的开发区应按照国家“十五五”规划纲要的方向，积极布局概念验证中心、场景平台、中试平台，协同第三方智库机构组建产业研究院。鼓励开发区培育专精特新、科技领军企业，在国办函〔2026〕54号文的规范指引下，合理设立和运营产业基金投早投小投好，孵化本土高成长性企业。

（二）深化管理体制改革，全面落地“管委会+运营公司”模式

一是理顺政企边界。树立“小管委会、大公司”理念，建立权力清单、授权清单、协同清单等三张清单。管委会聚焦战略规划、政策制定、监管审批和要素保障等行政职能，运营公司承担项目建设管理、资产运营、招商引资、产业投资和企业服务等市场化业务，推动双方既分工明确、边界清晰，又协同联动、运转高效。

二是管委会做减法。按照“经济事归园区、社会事归属地”原则剥离划转社会事务，明确规划统筹、土地供应、基层治理协同机制，杜绝规划冲突、项目落地协调难、权责推诿等问题。实施管委会组织“三定”重构、人事市场化改革，推行“大部制”扁平化架构和全面绩效薪酬改革，优绩优酬拉开差距，打破“大锅饭”。

三是运营公司做加法。开发区运营公司应该从传统的“三代”平台向“新三大平台”转变，即开发建设平台、运营管理平台、产业服务平台，从产业、管理、资金三条线推动改革转型和高质量发展。承接区域上位“十五五”发展的上位规划，制订中长期发展战略规划，围绕开发区“产、城、人”的发展逻辑，开发区运营公司应重点在“城市开发”、“产业发展”、“美好生活”三个维度梳理价值链，在开发区的主导产业框架内布局具体的业态，反哺区域财政和产业发展。

（三）构建多维保障体系，支撑改革落地见效

一是推进法治化建设，筑牢改革制度保障。法治化建设是保障改革稳步推进的基础。目前，已有安徽、江苏、山东、浙江、广东等十多个省出台了《开发区管理条例》，重庆、陕西等省份出台了“指导意见”或“改革措施”，为开发区管理提供了相应的政策依据——明确开发区的法律地位、管理体制、运行机制、权责划分和保障措施，让改革有法可依，让开发区的运营管理始终在制度轨道上运行。

二是构建具有正确导向的考核评价体系。要建立接地气的考核评价体系，改变过去只看GDP规模、招商引资项目数量、利用外资额度等短视考核导向，关注亩均效益、创新能力、产业集群、开放水平、绿色低碳、营商环境等，强化质量效益的考核。同时，考核要分类进行，对不同等级、不同功能的开发区要分类制定考核评价体系，避免“一刀切”。考核结果要充分应用，与干部任用、升级晋级、薪酬回报挂钩，倒逼开发区加快改革、提升发展质量。

三是健全授权管控机制，激发经营活力。理顺管委会与运营公司的授权经营、监督管理关系，规避授权模糊、管控过度、权责脱节等问题，释放企业市场化经营自主权。在重大战略规划、重大风险可控的前提下，充分下放日常经营的自主权限，并分维度量化形成授权清单。授权的同时，也要完善管控监督体系，聚焦重大投资、大额融资、资产运营、招投标管理等关键领域，完善合规风控、审计监督制度，严防国有资产流失风险。

四是数字赋能运营管理，打造智慧园区。数字赋能是提升开发区运营效率的重要手段，核心是建设一个“智慧园区平台”，确定一个运营主体（建议为运营公司）。基于一个集成化数字平台，把政务服务、资产管理、企业服务等常规功能都整合起来，实现一网统管、通办。同时，利用大数据、AI技术，开展产业分析、招商匹配、企业画像，让决策更精准。

五是建立动态容错纠错机制。针对市场化探索、产业投资创新、招商模式革新等领域落实容错免责机制，重点是打消国有企业的经营顾虑，充分调动公司管理层和一线团队的经营积极性、主观能动性。

四、结语

五家国家级经开区集体摘牌，是全国开发区深度变革的一个标志性起点。开发区作为改革开放以来核心的产业承载平台，这一轮全方位自我革新，本质是全国经济发展模式转型的缩影。对于各地园区而言，只有主动摒弃依靠土地扩张、政策补贴的老路，推进园区整合瘦身、集中资源做强产业，充分利用好开发区运营公司优化国有资本布局，才能完成从土地财政向股权财政、产业财政的转型，持续发挥区域产业增长极的核心价值，为地方高质量发展、培育新质生产力筑牢载体根基。

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