自“十一五”规划以来，国家多轮五年规划持续推动发展生产性服务业，但对比发达国家，我国生产性服务业仍面临高端业态供给不足等短板，产业蓝海广阔。“十五五”规划纲要明确提出要“推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸，全链条补强生产性服务业薄弱环节”。与此同时，城投公司在“2.0时代”，也亟需找到新的业务增长点，生产性服务业成为其转型发展的重要新“蓝海”。基于此，本文围绕城投切入生产性服务业的必要性与发展机遇展开分析，借鉴标杆案例梳理成熟运营模式，提出对策建议。

一、生产性服务业的内涵及分类

生产性服务业主要是为各类市场主体的生产活动提供服务的业态，与之相对应的概念是围绕居民消费的生活性服务业。当前，国际上对于生产性服务业的内涵并没有统一的共识。我国国家统计局以《国民经济行业分类》（GB/T4754-2017）为基础，对国民经济行业分类中符合生产性服务特征的有关活动进行在分类，制定了《生产性服务业统计分类（2019）》，将生产性服务业划分为10个行业大类。

图1 生产性服务业分类

二、我国生产性服务业发展现状分析

近年来，生产性服务业比重不断攀升，发展势头强劲。国家发改委数据指出，我国生产性服务业增加值从2020年的27.57万亿元增长至2025年的42.18万亿元，占GDP比重从26.64%增长至30.09%。

客观来说，我国生产性服务业比重严重落后于主要发达国家。2025年内国民经济和社会发展统计公报数据显示，经初步核算，我国2025年服务业增加值为80.89万亿元，占GDP比重为57.7%。然而，我国服务业发展与美国相比仍存在较大差距。美国商务部经济分析局数据显示，早在20世纪40年代，美国服务业增加值占比已接近60%，根据2025年第三季度最新数据显示，美国服务业增加值占GDP达到82.5%。聚焦生产性服务业来看，美国占比50%左右，G20国家生产性服务业增加值占GDP比重也大体在40%-50%，而我国目前仅占30.09%，提升空间还很大。

我国生产性服务业发展短板较为突出。除了总体实力较弱，规模偏小外，我国生产性服务业发展还存在如下问题：其一，内部结构不合理。生产性服务业中，金融业占比偏高，而信息服务、科技服务、商务服务等比重较小；其二，开放度不足。贸易竞争力不强，高附加值环节的生产性服务业对外依赖大；其三，制造业与服务业融合程度还不高。两业融合水平亟需进一步提升。这也是中央多次强调要推动“两业融合”发展的原因之一。

数据来源：清华金融评论

图2 中美主要生产性服务业占GDP比重差异（%）

三、城投布局生产性服务业的机遇及必要性

（一）机遇方面

一是政策红利密集释放，战略地位不断提升。自“十一五”规划首次明确提出“拓展生产性服务业，大力发展主要面向生产者的服务”后，后续的几个五年规划均将生产性服务业作为产业转型升级的重要方向。党的二十届三中全会、四中全会也分别提出“聚焦重点环节分领域推进生产性服务业高质量发展”“提高现代服务业与先进制造业融合水平”。国家“十五五”规划纲要则提出要“推进生产性服务业向专业化和价值链高端延伸”。体现出国家层面对生产性服务业的持续关注与战略推进。结合当前我国生产性服务业发展现状与问题，可以预料，未来生产性服务业发展政策支持力度将进一步强化。

二是我国庞大的实体产业基础为生产性服务业发展提供了持续稳定的潜在市场。我国拥有全球规模最大、门类最齐全的制造业体系，当前制造业正向智能化、绿色化、高端化转型发展。另外，政策导向明确推动“两业融合”发展，为生产性服务业打开了长期增长的内需市场。同时，农业现代化、建筑工业化、传统服务业提质升级同步释放配套服务需求，生产性服务业服务对象从工业领域拓展到以农业、工业及服务业等为代表的全产业门类。

三是产业规模稳步增长，结构升级空间充足，为城投切入生产性服务业提供了潜在机遇。虽然自“十一五”以来我国生产性服务业占GDP的比重不断提高，但是主要分布在低附加值环节，知识密集型服务业占比相对不高，服务能力与制造强国要求不匹配，支撑制造业创新发展的能力有待提升。面向“十五五”，我国生产性服务业必然要从低端生产性服务业态向高端知识型高附加值环节升级，这给城投切入相应赛道提供了潜在机遇。

（二）必要性方面

从城投自身转型发展层面看，布局生产性服务业是城投摆脱传统基建依赖、实现可持续高质量发展的重要突破口。长期以来，地方城投业务高度集中于地产开发与城市建设，业务模式单一，在后城镇化时代，地产开发与城市建设等传统业务增长动能有限，必须找到新的业务增长点。

从国企使命与战略担当层面看，布局生产性服务业是城投落实国家“两业融合”战略，赋能地方经济发展的必然举措。当前，国家大力推动先进制造业与现代服务业深度融合发展，而目前地方尤其是产业园区普遍存在公共服务配套不足、高端服务供给短缺等问题。作为地方核心的国有资本投资运营主体和产业投资服务主体，城投公司熟悉区域内产业布局基础，掌握园区载体与公共资源，具备布局研发设计、检验检测、物流配送、产业孵化等生产性服务业的天然优势。

站在新时期园区运营发展视角，园区类城投布局生产性服务业，是赋能园区招商引资工作的关键抓手。在全国统一大市场建设持续推进的大背景下，单纯依靠土地优惠、资金补贴等粗放式招商模式已难以为继。园区城投依托自有载体资源布局研发设计、检验检测、物流配送、产业链上的金融服务等为代表的生产性服务业，能够补齐园区产业配套短板，全方位完善产业营商环境，以全链条、专业化的配套服务形成差异化竞争优势，增强园区对优质企业、科创项目的吸引力，以完善的产业服务生态夯实差异化招商引资核心竞争力。

四、城投布局生产性服务业案例分析

（一）重庆临空开发投资集团有限公司

1.基本情况

重庆临空开发投资集团有限公司（简称：重庆临空投）成立于2014年11月，是渝北区核心基础设施建设运营主体，主体信用评级达AA+。集团主营土地综合整治、安保服务、人力资源服务、资产租赁、园区物业服务等多元业务板块。

人力资源服务为集团重点培育的生产性服务业态，相关业务由全资子公司重庆空港人力资源管理有限公司专业化运营。近年来该项业务经营成效突出，已形成稳定可持续营收来源：2024年和2025年集团人力资源业务分别实现营业收入6.21亿元和6.08亿元。成为集团现金流的重要补充。

图3 2020-2025年重庆临空投人力资源业务营收（亿元）

2.营收来源细分领域及模式

劳务派遣。与客户单位签订劳务派遣协议，负责外派员工的招聘、薪酬福利核发及劳动关系协调等事项，并根据协议约定按派遣人数收取管理费用。

劳务外包。与客户单位签订外包协议，按经营成本、运营风险收取项目费用并负责整个项目的运营工作，按项目收入剔除生产、人力成本及风险金等费用后，项目剩余利润计作公司利润。

人员招聘。包括招聘送工、招聘信息发布。送工业务是按用工单位需求进行招聘、推荐，并按照入职人数根据协议约定收取送工服务费用;招聘信息发布主要通过网站和公众号、招聘栏等公司运营平台为需求单位发布招聘信息，按相关标准收取平台发布信息费用等。

考试外包。为招聘需求单位提供整套招聘入职服务，包括但不限于招聘简章发布、报名、笔试、面试、入职等。

软件开发及维护。整体签订网站开发维护等软件服务协议并收取开发及维护费用；

政策性补贴。由于人力资源行业特殊性，公司可按国家政策规定申请符合条件的社保补贴、稳岗补贴等政策性补贴。

此外，近年，重庆临空投已开始探索布局高端人力资源服务，具体包括人才培训与能力拓展、人力资源数字化与科技服务等。

（二）南京扬子国资投资集团有限责任公司

1.基本情况

南京扬子国资投资集团有限责任公司（简称：扬子国投）成立于2014年4月，是南京江北新区管委会出资设立的市属国有企业，主要承担南京江北新区重大城市功能设施、主导产业创新发展等投资、建设、运营职能，主体信用评级AAA。

扬子国投生产性服务业主要是基金投资、融资租赁、商业保理等为代表的金融服务业务以及工程咨询、检验检测、生产性租赁业务等。“十四五”以来，扬子国投生产性服务业年度营业总收入稳定在20亿元左右。

2.营收来源细分领域及模式

扬子国投金融服务业务主要由子公司南京扬子江投资基金管理有限公司、南京扬子商业保理有限公司、南京江北新区扬子科技融资租赁有限公司开展，具体业务运营模式如下：

基金投资。紧扣江北新区基建与“两城一中心”产业发展方向，搭建母基金、直投、债权基金多元业务体系，联动多家国内头部投资机构深度合作搭建规模近1600亿元、共52支子基金的基金集群，资金投向兼顾城市更新基建项目与新能源、芯片、生物医药、数字科技等多元新兴产业，借助外部产业资源拓宽项目渠道，以规模化组合投资同步支撑区域建设与产业培育。

商业保理。依托核心企业信用背书挖掘产业链应收账款融资需求，批量开展各类保理业务，依托真实贸易背景严控风险，为链条中小配套企业提供轻量化供应链融资服务。

融资租赁。围绕区内实体企业设备融资需求，并行运营直租、售后回租两类租赁业务：直租模式是指由承租人指定设备及生产厂家，委托出租人融通资金购买并提供设备，由承租人使用并支付租金，租赁期满由出租人向承租人转移设备所有权。售后回租指物件的所有权人首先与租赁公司签定《买卖合同》，将物件卖给租赁公司，取得现金。然后，物件的原所有权人作为承租人，与该租赁公司签订《回租合同》，将该物件租回。承租人按《回租合同》还完全部租金，并付清物件的残值以后，重新取得物件的所有权。融资租赁业务作为集团产业金融配套板块补充基金、保理业务，为集团提供稳定的经营性收入。

工程咨询业务由子公司南京工程咨询中心有限公司负责，南咨中心成立于1988年，是南京市综合经济甲级工程咨询单位，并被中国工程咨询协会评定为甲级资信工程咨询单位。南咨中心子公司南京南咨工程咨询有限公司拥有甲级工程造价咨询资质和政府采购招标代理资质。

检验检测业务由子公司南京江北新区生物医药公共服务平台有限公司（简称“生物医药平台”）负责，生物医药平台作为助力江北新区“两城一中心”中“基因之城”建设的重要公共服务平台，秉持服务新区生命健康产业发展的理念，承担招引、培育、扶持新区优秀基因测序企业项目的重要职能。

五、城投布局生产性服务业的相关建议

（一）深化理念革新，树立“店小二”式企业服务意识

推动经营思维转型，从以往重工程建设及项目施工的传统思维向全程护航的店小二式企业服务理念转型。从单纯承建基础设施、开发物理载体，转向聚焦产业培育与企业全生命周期赋能，把服务意识贯穿企业招商落地、投产运营、提质扩能、转型升级全过程。坚持需求导向、问题导向，精准对接企业经营痛点与发展诉求，结合痛点与诉求布局生产性服务业细分业态，做优地方营商环境。

（二）结合区域产业定位，多样化布局细分赛道

地方城投公司尤其是园区类城投公司要结合地方制造业企业需求，多样化布局金融服务、商贸物流、检验检测服务、场景服务、人力资源服务等为代表的生产性服务业，满足地方制造业企业融资、贸易、检验检测、新品场景化试验等需求的过程中拓宽经营性收入渠道、做大企业现金流；同时可以结合地方产业数字化、绿色化转型发展需要或园区企业出海需求，尝试涉足数字服务、绿色低碳服务及出海服务等相关业态。另外，对于尚未涉足生产性服务业的城投企业，可遵循由浅入深、先易后难得思路稳妥起步，以人力资源服务为例，可以从劳务派遣、劳务外包等低端赛道进入，逐步向数字化、高端化发展，拓展布局人力资源数字化与科创服务等。

（三）成立专业化独立运作主体，完善市场化经营与人才机制

生产性服务业专业性强，细分业务广泛，不宜由城投本部运营。建议成立独立专业化子公司实行市场化运作，实现业务隔离与专业管理。同时，应建立健全配套的制度体系。一方面是建立市场化考核激励机制，打破传统城投薪酬体系，推动相关子公司招引“即懂城投，又懂产业，还懂市场”的复合型人才；另一方面是建立健全全流程风控体系，金融类业务应建立独立尽调、投后管理、逾期处置流程，研发设计等为代表的科技服务类业务应当建立标准化服务定价与质量管控标准，促进业务高效运营。

（四）重视业务拓展面临的各类潜在风险，筑牢经营发展安全底线

其一，警惕市场化竞争风险，生产性服务业领域有众多民营企业、专业机构布局成熟，而城投公司在生产性服务业领域积累不足，自身服务定价话语权弱，易陷入经营被动局面。其二，严守金融业务合规风险。保理、小额贷款等为代表的金融服务业业务监管要求严格、合规红线清晰，业务开展过程中极易出现合规疏漏与监管风险。其三，防范长期经营风险。研发平台等生产性服务业务普遍存在前期投入大、建设周期长、盈利见效慢的特点，长期运营过程中易出现持续亏损问题。因此，城投公司在拓展生产性服务业过程中，要建立常态化风险识别与防控体系，平衡业务拓展与风险防控。

六、结语

“两业融合”导向下，生产性服务业是城投公司尤其是园区运营类城投公司突破传统业务瓶颈、赋能地方产业发展的优质业务。建议城投公司立足本地产业特色，因地制宜布局研发设计、物流配送、金融服务等生产性服务业细分业态，同时，以专业化运营、全流程风控稳妥推进业务开展，以实现自身产业转型与助力区域实体经济高质量发展的双重目标。

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