随着城镇化水平提高、人口出生率下降等因素影响，区域人口出现总量减少并向城市流动的趋势。反映在教育领域，主要表现为学校生源的进一步减少，进而产生大量闲置学校。学校资产属于国有资产的重要组成部分，长时间闲置不仅造成国有资产浪费，还增加地方政府的管护成本，成为各地国资管理的重点、难点。而且当前各地虽已陆续探索盘活闲置学校，但实践中由于面临着一些诸如产权界定、盘活路径、后续管护等现实难题，亟需形成系统化的盘活思路与实践方案。

因此，本文基于对国有闲置学校的形成原因、盘活过程中存在的问题等系统论述并结合各地创新实践案例，总结出当前盘活国有闲置学校的可行性路径，以期能够为相关地方政府及城投领导提供现实参考。

一、闲置学校形成原因及盘活存在的问题

（一）闲置学校形成的原因

在我国城镇化进程不断加速和出生人口规模锐减的背景下，各地区面临着学龄人口的不断减少，相应地促使各地区的学校规模布局进一步调整。国家统计局数据显示，在2000—2024年，我国普通小学数量从55.36万所锐减至13.63万所，初中学校数量从6.39万所减少至5.21万所。大量学校撤并后，校园校舍被闲置，形成大量的闲置教育资产。总体来看，学龄人口下降、城镇化人口流动、教育布局政策调整以及地方财政保障能力偏弱等多重因素共同作用，是造成学校数量减少、教育资源闲置的主要原因。

1.政策导向

20世纪60年代，为了响应国家“学校办到家门口”的号召,“村村办小学、乡乡办初中”的理念被积极推广，在短期内迅速提高了小学、初中学校的覆盖面，但也造成教育资源的冗余。此后受计划生育和城镇化水平等影响，人口出生率降低，学龄人口下降，导致大量学校闲置。为了解决此类问题，国家推行了以“撤点并校、集中办学”为核心的改革，2001年国务院出台《关于基础教育改革与发展的决定》，提出“因地制宜调整农村义务教育学校布局”。2012年我国颁布的《关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》要求，严格规范学校撤并程序和行为。2026年中央一号文件明确“稳慎优化农村中小学校和幼儿园布局，保留并办好必要的乡村小规模学校和幼儿园”。

2.出生人口持续走低

人口是影响教育发展的核心要素之一，而学龄人口数量大幅下降，会造成相应学段的学校大量闲置。据国家统计局统计，我国出生人口从2016年的1883.24万人下降到2025年的792万人，呈现出断崖式下滑，累计降幅超过55%，且未来将持续下降。出生人口的减少将逐步传导至小学、初中等各学段，带来学龄人口持续减少，直接导致学校的生源不足，诱发学校撤并，最终带来各地区存在大量闲置学校。

3.城镇化水平提高

随着我国城镇化进程的不断加快，人口大量涌向城镇。城镇学校凭借硬件设施、师资力量等相对优势，吸引生源持续集中；相反乡村学校则生源持续减少，产生大量闲置学校资源。从教育角度来说，这种现象进一步加剧了“城镇挤、乡村空”的教育资源分布失衡局面，最终固化了以“城区最优、郊区次之、乡镇偏弱、乡村最弱”的教育质量梯度格局。

4.地方政府财力薄弱

义务教育经费由中央和地方共同承担，其中地方承担的部分主要由地方财政列支，而中央政府通过转移支付对于教育经费予以补助。因为中央转移支付仅能保障基本办学标准，所以在义务教育实际推进过程中，地方政府成为义务教育经费的主要负担主体。对于一些偏远地区的教学点，由于投入大、生源少，撤并学校就成为各地缓解财政压力的无奈选择。此外，因为部分老旧校舍的改造成本较高且预期效益较低，政府往往倾向于暂缓改造，维持闲置状态。

（二）盘活闲置学校存在的问题

闲置学校的存在对地方来说是国有资产的浪费，因此各地都在积极探索如何盘活闲置学校，使其重新焕发生机，赋能地方经济发展。这些闲置学校在实际盘活过程中，受产权界定、盘活路径、后续管护等多重因素制约，一定程度上影响了闲置学校的盘活利用。

1.盘活路径单一，整体盘活率偏低

部分地区盲目照搬照抄其他地方的盘活经验，导致目前的盘活路径主要还是以传统的出租或出售为主。部分地区未结合地方产业特色和资源禀赋，立足于当地实际，对闲置学校进行市场化盘活。再加上当地吸引不到专业机构参与，难以实现盘活路径的多元化与资产价值的最大化。此外，部分闲置学校虽然通过改造成为村卫生室、村科技活动室等具有公共用途的资产，但受农村空心化、老龄化趋势的影响，盘活后的资产在实际使用过程中需求不足，造成二次闲置，最终沦为名义上的盘活，并未实现实际利用。

2.产权权属不清，历史遗留问题突出

产权权属和历史遗留问题是盘活闲置学校的重要障碍，其中闲置学校的产权关系是制约盘活的核心障碍。学校的产权界定主要涉及学校的土地权属性质和建设主体等要素。从土地权属性质来看，闲置学校的土地可能涉及国有建设用地、集体建设用地和农用地，土地性质混杂。从建设主体来看，闲置学校的权属可能涉及政府部门、农村集体、乡贤等多方利益主体。此外，受各种历史因素的影响，相当一部分被撤并的学校资产没有办理相关资产登记手续。这些校产无权属凭证、产权边界不明，增加了后续盘活工作的难度。

3.缺乏管护机制，安全隐患突出

对闲置学校缺乏管理和维护也会为后续盘活工作带来阻碍，并产生一定的安全隐患。闲置中小学校舍多分散布局在各乡村，教育主管部门的管理难度较大，难以实现日常的巡查和维护，因而多数校舍仅采取简单封闭看管，且这类校舍还易出现被非法侵占、擅自使用等问题。另外，由于部分闲置校舍建设年代较早，房屋结构大多以石木、土木为主，从安全性能上来讲，这些闲置校舍防灾抗震能力薄弱；从外观上来看，由于年代久远、风吹日晒、年久失修，学校的梁柱损坏严重，使闲置学校存在安全隐患。

二、各地盘活闲置学校的创新实例

（一）服务教育，内部优化与功能拓展

对于闲置校产的盘活，部分地区按照“教育优先”的原则，优先推动校舍资源在教育体系内优化配置，实现功能拓展与升级。

广东省德庆县打造“青少年综合实践基地”。该县将原新圩镇格木小学教学点投入35万元进行改造升级，购置设备，开设木工、剪纸、烹饪等实践课程，并将其与当地三元塔、德庆学宫这些文化资源联结，打造出一条成熟的研学路线。如今，每学期全县中小学均到此开展课外实践活动，实现了教育资源在“素质教育”维度上的拓展，使闲置资产重新服务于学生全面发展，社会效益显著。

天津市津南区葛沽镇小学“变身”民办高中。原葛沽三合联合小学因学校合并，于2024年8月闲置，为盘活闲置教育资产、优化区域教育布局，葛沽镇积极引入天津市明贤未来民办高级中学，让闲置小学“变身”民办高中。在区政务服务办、区住建委的大力帮助下，从学校闲置到项目落地，仅用4个月时间，顺利解决办学资质与招生指标问题，并于2025年秋季学期顺利开学。

此外，随着我国特殊儿童、留守儿童数量的增多，部分地区将闲置校园进行适当改造，用作特殊教育学校、留守儿童之家、研学实践教育基地、劳动教育基地、成人文化技术学校、农村教师周转房等，进一步助力发展农村教育事业。

（二）赋能乡村，服务公益与民生

当前我国农村人口大量外流、老龄化形势日益严峻，而农村地区养老等公共服务却普遍不足。对于不适合用于教育事业的闲置校产，部分地区采取移交乡镇或村集体的方式，以此补齐乡村公共服务短板，实现闲置资产的高效利用。

江西省吉安市推进“一老一小幸福院”建设。截至2024年底，吉安市60岁及以上老年人口达到91.18万人，占常住人口的20.96%，人口老龄化程度高于全省平均水平，农村养老、托幼服务面临较大压力，“一老一小”服务设施呈现总量不足、区域分布不均衡等问题。吉安市充分把握县域义务教育资源优化配置改革的契机，将腾退的727所乡村小规模学校打造成提供养老、托育多样化服务的“一老一小幸福院”，合理划分养老区、托幼区、公共区、户外活动区、附属功能区等区域，为老年人设立棋牌室、休闲娱乐室、休息室等设施，为儿童设立活动室、阅览室、心理健康室等各类设施。

云南省祥云县将闲置校舍化身社会公共服务的“多功能阵地”。祥云县对生源较少的农村学校逐步实施撤并整合，由此产生了79所闲置校园校舍资产。围绕闲置校舍盘活利用，祥云县打出一套“组合拳”，让原下庄镇王东坡小学改造成祥云县农民院士服务站；原云南驿镇余情小学改造成云南驿镇人民政府项目指挥部；原禾甸镇明镜小学改造成祥云县职工幸福驿站。另外，由村、校签订协议，将闲置校舍暂时移交给村里使用和管理，用于村组的老年活动中心、党员活动室、村卫生室等，助力公益事业发展，满足群众的实际需求。如原祥城镇存德小学、米甸镇白沙坡小学和九村小学在当地政府的指导下改造成村卫生室，方便群众就医。

（三）面向市场，实现资产增值与产业融合

部分地区通过市场化运作，引入当地国资平台公司、社会资本等参与闲置校产盘活利用工作，积极挖掘资产的商业价值，提升资产利用效率，实现稳定、可持续的经济收益。

广东省韶关市武江区西河镇以“补改投”激活闲置资源，做强五指毛桃特色产业。西河镇将2024年撤并后闲置的田心教学点，改造为占地1.68万平方米的武龙源五指毛桃产业园。该项目是武江区“补改投”试点重点项目，依托当地每年1000万元的财政专项奖补资金及“奖补资金+租金优惠”双重政策，由强镇富村公司与韶关市梁哥食品有限公司合作运营，解决了产业发展初期的资金难题，降低了经营风险。目前，产业园聚焦五指毛桃药食同源优势，带动周边建成1000多亩标准化种植基地，还依托企业技术优势创新推出五指毛桃面、腐竹等深加工产品，并通过电商、直播及大湾区年货节等拓宽销路，2025年该品牌相关商品销售额达620万元。

湖北省崇阳县白霓镇回头岭村通过四方合作盘活闲置校舍，人文赋能打造珞珈源民宿。依托当地王世杰故居的人文底蕴，崇阳县抓住盘活农村存量建设用地、保护利用古民居的政策契机，创新采用县自然资源和规划局、镇政府、村委会、企业协同的“四方合作”机制，将原回头岭小学闲置的校舍改造为“珞珈源”民宿。在改造中保留建筑原有风貌并升级内部现代功能，把教室改为客房和研学宿舍、操场打造成庭院、老食堂升级为可容纳500人的餐厅，并于同年12月民宿正式运营。运营后凭借校园怀旧氛围和区位优势，吸引了大量研学、亲子游客，不仅为村集体带来可观收入，还带动周边农产品销售。

三、闲置学校盘活的路径解析

（一）强化顶层设计，夯实制度保障基础

由于闲置校舍产权复杂、历史遗留问题多、盘活涉及环节多等突出问题，在盘活这类资产时，建议各地高位统筹、县级主抓、属地负责，构建上下联动、部门协同的工作机制。

在闲置学校的盘活过程中，建议由政府牵头，建立教育、住建、自然资源、财政、农业农村等多部门协作机制，简化规划调整、产权移交、用地手续办理流程，提升项目落地效率。在区域内全面开展闲置校舍普查，建立“一校一档”资产数据库，分类明晰产权归属，对历史遗留无证校舍，采取村集体与乡镇政府联合持有产权的方式，根据使用用途的不同，区分公益、商业类型，明确对应的管理主体，从根源化解权属争议。政府部门出台闲置校舍盘活专项政策，设立改造扶持基金，对公益转型、产业开发项目给予补贴，同时将盘活成效纳入考核体系，以刚性约束推动工作落实。

（二）坚持分类实施，精准推进盘活利用

闲置校产盘活利用工作遵循“能用则用、能租售则租售、能活尽活”原则，坚持因地制宜、因校施策，不搞“一刀切”，依据校舍区位、建筑状况、区域周边需求进行差异化处置。

一是能用则用。对仍有教育需求的区域，在公办学校间通过共享、调剂、划转等方式统筹使用，用于公办幼儿园、教学点等，保障乡村教育需求。

二是能租售则租售。针对不再适合用于教育的校产，在产权清晰、符合国土空间规划的前提下，制定规范的市场化处置方案，将闲置校产出租或转让。

三是能活尽活。对位于村落聚居区、周边公共服务需求迫切的校舍，优先改造为养老托育中心、党群服务中心、文化活动室、医疗站点等公益服务场所，补齐乡村公共服务短板；对交通便利、区位优势明显、具备商业价值的闲置校舍及周边地块，依托其空间资源积极发展农产品加工、小微产业园、乡村文旅、仓储物流等项目。

（三）推动多元主体参与，构建长效运营格局

各地应坚持政府引导、市场主导原则，构建国资平台、社会资本、村集体参与的多元盘活机制。

政府重点做好规划引领、政策保障、产权界定与安全监管，搭建信息对接平台，吸引社会力量参与。市场作为一只“看不见的手”，在资源配置中起决定性作用。各地区的闲置学校盘活应面向市场，发挥市场的主导作用，积极引入当地国资平台、社会资本方等市场主体，通过产权分割、公开招租、联合开发等市场化运作模式，解决盘活资金不足、运营能力薄弱的问题。最后，闲置学校盘活方案须充分尊重村民意愿，经村民议事会表决通过后实施；将盘活收益按比例投入到村级公益事业、民生保障领域，保障群众共享成果。同时注重培育本土化的专业运营团队，健全资产长效管护与运营机制，避免“重改造、轻运营”，防止资产二次闲置，实现闲置校舍可持续利用与价值长效释放。

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