“后35号文”时代，城投公司以往靠政府信用背书的发展模式被彻底打破，整个行业正式进入了以产业经营为核心的2.0阶段。同时，地方政府正加快从“土地财政”向“股权财政”转型，产业投资对于城投转型而言，早已不是可做可不做的“加分项”，而是必须答好的“必答题”。现实是，多数城投公司还面临着投资赛道不清晰、缺乏标准化运作体系、专业能力跟不上等问题，亟需构建一套市场化、专业化的产业投资运作体系。

一、后35号文时代，产业投资成为城投转型的核心抓手

我国“十五五”规划纲要对现代化产业体系建设提出了明确的任务，其中新兴产业和未来产业的提出引发了极大关注。新兴产业是新一代信息技术、新能源、新材料、智能网联新能源汽车、机器人、生物医药、高端装备、航空航天等8大产业。未来产业是量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑机接口、具身智能、第六代移动通信技术等6大产业。规划构成“8+6”的产业格局，也为地方产业规划编制提供了方向指引。

城投公司作为地方国资的核心平台，肩负着链接资本、产业和各类资源的重任。基于此，自然需要通过产业投资对接区域产业规划，推动产业孵化、产城融合。城投公司做产业投资，其意义体现在两个层面：

于企业层面。不仅能有效提升“造血”能力、防控债务风险，实现国有资产的保值增值，更是向城投第三阶次迈进的重要路径。按照传统单一的资源驱动模式，城投公司的“造血”能力严重不足，难以支撑长期可持续发展；产业投资则通过资本运作、产业导入与价值挖掘，构建起“募-投-管-退”闭环，以此不断增强自我造血功能与市场竞争力，同时也直接助力提升区域的产业竞争力。

于政府层面。产业升级在中国式现代化进程中的核心地位已明确，而财政模式的适配性转型，正是落实这一战略的关键支撑。在土地财政增长动能趋缓的背景下，“股权财政”的概念在过去三年持续升温，从理论探讨走向地方实践，逐渐成为拓宽财政收入来源、驱动产业升级、助力金融强国建设的重要路径与战略抓手。“十五五”时期，地方国资平台必须牢牢把握股权财政所蕴含的窗口机遇，依托政策与市场双轮驱动，助力地方财政收入结构升级。

二、城投产业投资运作的现实困境

“后35号文”时代，产业投资俨然成为城投转型的核心抓手。但受传统发展模式的惯性影响，城投产业投资运作还面临着现实困境：

一是投资赛道模糊，和区域产业发展的契合度不够。城投公司的市场化转型历经多轮推进，但主责主业往往局限在传统的城建、城运、资管领域，与地方的主导产业、优势产业、孵化产业耦合度不够。不少城投公司虽布局了产业投资板块，但没有制定精准的产业投资规划，投资行为盲目、布局分散，即便围绕主导产业开始涉足，但精确到具体赛道又会蒙圈。由此，既形成不了产业集聚的效果，也发挥不出地方国资平台应有的产业赋能作用。

二是缺乏标准体系，投资决策的科学性不足。很多城投拟开展或已开展产业投资业务，但还没有建立起全流程的标准化运作体系，筛选项目时没有清晰的标的画像，做投资决策也没有量化的评价指标，尽职调查、估值定价、风控合规这些关键环节的专业能力相对较弱，容易引发投资风险，造成国有资产流失。这当中，不乏有的地方严重依赖外部专业机构，也有的投资决策行为受行政干预很大。

三是专业能力薄弱，没有形成体系化的运作能力。这是城投公司推进市场化、产业化转型的天然短板——产业投资相关的组织架构、权责边界都没有梳理清楚，投决会、经营层的议事规则也不完善。更关键的是，缺少既懂产业研究、又会资本运作，还能做好投后管理的专业人才。叠加市场化激励机制不完备，招不来、留不住专业对口的人才，这直接制约了产业投资业务的推进，板块形同虚设。

四是资源链接不通畅，无法形成产业投资的闭环。因为特殊的成长背景，城投公司往往自封于区域范围内的运作，内外部资源整合能力不足，和专业投资机构、产业龙头企业、第三方智库单位等外部机构的合作往往也不够深入。投资、培育、退出的全链条运作机制不完善，无法实现“投资-赋能-退出-再投资”的良性循环，产业投资的价值也就无法充分发挥。

三、城投产业投资运作体系建设“四步法”

针对当前城投产业投资运作的这些核心问题，方达咨询提出“四步法”，即城投公司需要围绕产业研究、项目筛选、管理保障、投后运营这四个关键环节，搭建精细化、科学化、标准化产业投资运作体系。

（一）产业研究与规划先行，找对投资赛道

产业研究是做产业投资的基础，核心是要通过产业研究找准既贴合区域产业发展需求，又匹配企业自身资源禀赋的潜在投资标的。其一，要对区域产业做全面的分析研判，严格聚焦本土或区域的主导产业、新兴产业和未来产业体系，从政策支持、市场需求、技术发展、竞争格局等多个维度，深入研究产业链的上下游环节，理清发展趋势，找到潜在机遇；其二，要结合自身的资源禀赋、风险承受能力和投资回报要求，筛选出不超过3条优先投资的赛道，避免盲目布局；其三，要搭建起产业资源库，借助专业智库绘制产业链全景图、技术路线图、企业分布图、招商投资地图，建立基础产业资源库和重点储备项目库，并且做到动态更新。

（二）项目筛选与标的画像，把好投资入口关

建立标准化的项目筛选体系是提升投资质量、防控投资风险的关键。其一，要制定清晰的投资标的标准。从行业领域、发展阶段、估值水平、财务状况、技术实力、企业家背景等维度设定准入门槛，区分战略招商型、财务回报型、生态赋能型三类标的画像，借助专业的产业筛选模型进行量化打分，让项目筛选尽可能标准化；其二，要规范项目筛选流程。通过自建渠道、专业机构资源库等多种方式获取项目信息，搭建“初筛-尽调-立项-上会-决策”的标准化流程，提升项目筛选专业性的同时，也提高效率。

（三）建设管理体系与工具包，夯实运作基础

健全管理体系是产业投资高效运转的重要保障，重点要打造“三个支撑”：其一，组织支撑。梳理清晰组织与管控体系，明确产业投资公司的组织架构和“三定”方案，划清董事会、投决会、经营层的权责边界和议事规则，避免出现权责不清、决策混乱的问题；其二，制度支撑。要完善制度流程体系，在国资监管的大框架下，建立健全投资管理、基金管理、风控合规、授权管理等一系列制度，制定从项目获取到退出的全流程标准作业程序（SOP），让每一项操作都有制度依据；其三，工具支撑。要搭建标准化的工具包，制定立项、尽调、投资、协议签订、投后管理、项目退出等各个环节的模板，实现投资运作的规范化、标准化。

（四）完善投后管理与评价退出体系，打通产业投资运作闭环

投后管理和项目退出是保障国有资产保值增值、实现投资收益的关键，具体事项有三：其一，健全投后管理体系。搭建覆盖业务、财务、法务、人力等维度的风险预警机制，制定详细的投后管理办法和操作手册，实时（包括实地）关注被投对象的经营管理情况，对投资项目进行动态监控。同时，根据项目发展需求提供精准赋能，参与成长；其二，完善绩效评价体系。从投资回报、产业贡献、风险控制、管理效能等维度构建评价指标，对基金主体、投资项目、投资团队建立分层的考核体系，分类考核、多元激励；其三，设计多元退出机制。对项目进行分类退出管理，明确IPO、并购、回购、股权转让、资产证券化等退出路径，界定触发条件、决策流程和估值定价逻辑，确保投资项目能够有序退出，打通投资运作闭环。

四、标杆城投的实践样本

（一）肥西产城集团：赛道聚焦、管理支撑、全链服务

作为安徽省唯一的双AAA县属国企，肥西产城集团正加速从传统城投向“产业发展综合运营商”转型。2025年9月，肥西县将原有6家县属国企全部归并为肥西产城集团，形成“1+6+X”大集团新矩阵。通过打破行政层级壁垒，集团有效链接了省市优质资源，以资本为纽带，深度融入肥西县“5+X”重点产业招商体系，实现了县域国资参与全球龙头企业培育的跨越式突破。截至2026年3月底，集团已成功投出3家上市公司，投资版图持续壮大。

在产业投资领域，其经验集中体现在三方面：一是赛道聚焦。集团紧扣合肥市新能源汽车产业集群的发展规划，放弃了分散投资的模式，把重心放在新能源汽车、大健康、高端智能制造三大战略性新兴产业上，填补了区域产业链的空白；二是管理支撑。集团专门设立了产城资本集团，作为股权投资和基金管理的核心载体，同时明确六大平台公司“一平台一主业”的定位，划清边界，避免内部出现同质化竞争。集团内部建立了多级决策机制，既保证了市场化决策的效率，又符合国资监管的相关要求；三是全链服务。集团整合了多支产业基金，以及企业服务三大资源，打造“基金+基地+招商”的三位一体模式，构建起“投资-孵化-运营”的闭环。在企业服务方面，提供工商注册、政策申报、产业链资源对接、帮办代办、场地适配、装修投产、融资对接、纳统等覆盖项目全周期的一站式服务，确保项目能实现“签约即落地、落地即投产”。

（二）盐城东方集团：以投招服一体化、严流程管控、高收益退出打造运作典范

盐城东方集团是盐城经开区的核心国资平台，专注产业投资已经有20多年，搭建起了“投资-培育-退出”全流程的精细化运作体系。截至2025年底，集团资产总额超1100亿元，产业覆盖“产业投资、资产运营、现代服务”三大板块。2024年，集团实现股权退出收益7.55亿元，累计退出分配超过49.3亿元，所投项目的平均内部收益率（IRR）达到18.7%。

盐城东方集团坚持基金招投与投招基金相结合，探索“财政+国企+金融”发展新路径，打造实体项目和金融资本“双向奔赴”的高地：一是做大基金规模。以基金为抓手，探索投招基金和基金招投新模式，努力当好长期资本、耐心资本、战略资本，让资本与产业高效融合。先后参与或发起设立产业引导基金共45只，基金认缴总规模超360亿元，累计投资项目220多个，投资金额超170亿元，累计退出分配约51亿元。其中，中韩（盐城）产业园一期基金获评“中国最佳政府引导基金”称号；二是做强投资效益。股权投资领域已有中微半导体、澜起科技、海尔生物医疗、拓荆科技、富创精密、星环科技、云天励飞、康希通信等8个项目在科创板上市。集团近三年累计获得28亿元投资收益，储备近100亿元后续回报，为持续推进产业投资提供有力保障，其中燕舞半导体基金所投4个项目齐聚科创板，基金整体收益达到6倍以上；三是做优内外生态。向外，集团合作团队已达5类69家，涉及32家银行、19家知名投资机构及智库机构。向内，为了保障产业投资业务，集团完善了投决机制，先后出台了《股权投资管理办法》《基金业务管理办法》等制度，确保产业投资运作标准化、科学化。

五、“四个强化”，确保产业投资运作体系落地见效

（一）强化政企协同，划清权责边界

涉及到城投改革和发展的事项，无一不需要政府支持。地方政府要在项目规划、项目对接、容错机制、资源配置等方面给予倾斜，为城投开展产业投资营造良好的政策环境。同时，要理清政府和城投之间的权责边界，国资监管部门履行出资人职责，在授权的限额内不干预产业投资的日常经营活动，让城投有空间、有底气按照市场化的规则做投资决策。而城投公司自身，要加强和地方发改、工信、招商等部门的沟通，精准把握产业政策和招商需求，让产业投资运作和区域产业发展同频共振。

（二）强化制度建设，健全运营机制

要按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，规范董事会、投决会、经理层的议事规则，建立科学的投资决策机制，保证决策的专业性和合规性。同时，要建立市场化的激励约束机制，打破过去的行政化薪酬体系，把投资收益、产业贡献和团队激励挂钩，充分激发投资团队的积极性和主动性。在风控方面，要把IRC管控嵌入到投资的全流程。此外，争取地方政府支持，建立企业内部容错机制，给产业投资一定的试错空间，平衡好创新发展和风险防控的关系。

（三）强化人才培育，打造专业队伍

产业投资作为一项业务，归根结底是人来做的，需要专业的人才支撑。城投公司要围绕“投前-投中-投后”管理全过程，通过市场化招聘、内部培养、外部引进等多种方式，组建一支既懂产业、又懂金融、还会管理的复合型专业人才队伍。同时，要加强和专业投资机构、咨询机构的合作，提升现有人员的专业素养和实际操作能力。此外，还要建立完善的人才“选育留用”机制，畅通员工的职业发展通道，通过市场化的薪酬待遇、股权激励等方式，吸引和留住优质人才，为产业投资提供坚实的人才支撑。

（四）强化资源链接，推进产融协同

对内，城投公司要以战略视角，做好内部资产、资金、项目的资源优化配置和协同运作，提升资源的利用效率，为产业投资提供内部支撑。对外，要加强和专业投资机构、咨询机构、产业基金、产业龙头企业等机构的深度合作，引入优质的项目资源、资本资源和专业服务资源，共建产业投资平台。特别重要的是，城投公司要积极对接资本市场，加快产业化转型，提升市场化投融资能力，拓宽资金渠道，为产业投资提供充足的资金保障。

六、结 语

城投行业从依赖土地红利的1.0时代，走到深耕产业发展的2.0时代。对城投公司而言，想要在城投2.0时代站稳脚跟，就必须以产业研究为根基找对投资方向，以标准体系为骨架规范运作流程，以专业能力为内核打造核心竞争力，以资源整合为纽带搭建产业生态。只有持续完善产业投资运作体系，才能在市场化的竞争中占据主动，在化解债务风险上取得成效，在服务区域产业升级中体现国资平台的价值。

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