我国特许经营制度发展历程梳理

我国特许经营制度经历了从外资试水到民企优先、从粗放扩张到规范治理的转型，具体可分为以下六个阶段：

（一）探索阶段（1978年—1994年）

政策特征：改革开放初期，特许经营的概念尚未完全形成，以地方试点突破为主，缺乏全国性法规。

实践案例：20世纪80年代，深圳缺电问题严重，深圳的一家国有企业与香港合和电力有限公司共同成立公司，经营深圳沙角B电厂，是全国第一个使用BOT（即“建设—运营—转让”，PPP的一种模式）的项目。

存在问题：项目审批依赖行政协调，缺乏统一法律框架，外资进入门槛高。

（二）试点阶段（1995年—2002年）

政策特征：国家层面开始规范试点，探索特许经营模式适用性，1995年国家计委发布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，明确BOT试点范围，特许经营模式开始得到官方认可和推广。

实践案例：广西来宾B电厂（1997年）成为首个国家批准的BOT试点项目，法国电力国际和通用电气阿尔斯通凭借具有竞争力的投标方案和法国出口信贷COFACE的大力支持，最终获得广西来宾B电厂项目的特许经营权。

存在问题：外资主导、回报机制单一，民营企业参与度低。

（三）推广阶段（2003年—2008年）

政策特征：立法加速，建设部2004年颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，明确供水、燃气等领域特许经营程序，市政领域特许经营全面铺开，特许经营项目显著增加。

实践案例：北京地铁4号线（2005年）引入港铁参与运营，开创轨道交通公私合作模式，是我国城市轨道交通行业第一个正式批复实施的特许经营项目。

存在问题：特许经营协议普遍存在显失公平条款，地方保护主义严重，运营责任虚化。

（四）反复阶段（2009年—2012年）

政策特征：2008年底的四万亿刺激计划冲击市场化进程，政府主导投资回潮。

实践案例：部分地方政府为完成投资目标，以BT模式变相举债，弱化运营责任。

存在问题：特许经营项目数量锐减，社会资本因回报率不足而退出，BT模式滥用，项目烂尾。

（五）普及阶段（2013年—2022年）

政策特征：2014年财政部、发改委分别出台PPP操作指南，将特许经营纳入广义PPP框架，PPP模式在此阶段全面推广，但伴随隐性债务风险。

实践案例：部分项目采用“使用者付费+可行性缺口补助”模式，政府承诺最低需求量，但因实际需求量不足触发财政补贴，形成隐性债务。

存在问题：部分项目过度依赖政府付费，加剧政府隐性债务风险，违规融资现象频发，监管缺位。

（六）重构阶段（2023年—至今）

政策特征：2023年国务院发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号），建立了以使用者付费为核心的特许经营新模式。

实践导向：重点推进地铁、高速公路等现金流稳定项目。

执行挑战：新机制要求使用者付费为核心，现金流稳定项目筛选难度大，对民企资金实力要求高。

新机制的政策意义

2023年新机制的出台，预示着我国特许经营制度从“风险转嫁”向“责任共担”模式的深刻转变，其政策意义绝非简单的工具迭代，而是通过“支付机制革命”、“主体结构重塑”、“监管范式升级”等复合型改革，直指历史积弊的制度根源，从根本上推动特许经营制度的优化与升级。其政策意义主要体现在以下几个方面：

（一）有效防范财政风险

新机制通过聚焦使用者付费，明确项目的经营收入需要能够覆盖建设投资和运营成本，这与以往模式形成鲜明对比：在传统模式下，部分项目因违规操作异化为变相融资工具，触及了地方政府违规举债的红线和本质，背离了特许经营的初衷。而新机制严格限制政府付费方式，仅允许按规定补贴运营，不得补贴建设成本，从而有效防范了地方政府隐性债务风险,使项目回归“风险共担、收益共享”的市场化本质。

（二）激发民间投资活力

新机制最大程度鼓励民营企业参与特许经营项目，制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》，根据不同项目公共属性强弱，为民营企业提供了明确的参与路径和规范要求，激发民间投资的活力。这种政策导向有助于引入更多的社会资本，提升项目的资金保障能力，形成市场活力释放与公平竞争强化的双向赋能格局。

（三）提升项目管理水平

新机制通过明确管理体制、规范项目全流程、强化运营监管、引入激励相容机制、优化项目管理模式以及提升参与主体的专业化能力等多方面举措，全面优化了特许经营项目的管理架构与实施流程，确保项目在全生命周期内的高效运行和公共服务质量的持续提升，有力推动了特许经营项目向高质量、可持续方向发展。

新机制下特许经营政策体系解析

当前，新机制已经构建了涵盖“顶层设计—操作规范—法律保障—配套工具”的完整政策体系，形成了“准入—实施—监管—退出”的全链条闭环管理，推动了特许经营项目从“规模扩张”向“质量优先”模式转变，为特许经营项目的有序推进奠定了坚实的政策基础。

新机制下特许经营的“新变化”

（一）重构与PPP的关系

在原有政策体系下，PPP项目按照合作形式可以分为外包类、特许经营类和私有化类三类。然而，在新机制下，PPP项目仅适用“特许经营”模式。根据115号文的规定：“政府和社会资本合作（PPP）应全部采取特许经营模式实施。”同时，17号令第四条也明确指出：“基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的政府和社会资本合作（PPP）模式。”也就是说，政策迭代后，PPP与特许经营在法理层面上已经构成了充分必要条件关系，二者互为实施前提与表现形式，PPP与特许经营已从“包含关系”转变为“法定等价概念”。

（二）适用领域调整

新机制下，特许经营适用范围已由原来的能源、交通、水利等泛化领域，收缩聚焦到八大重点领域，具体包括：交通、物流、市政、生态保护和环境治理、水利、社会事业、新型基础设施、盘活存量和改扩建有机结合的项目。与此同时，剔除了原文件中的保障性安居工程、医疗、养老、教育等领域。此外，新机制还明确了以下项目不得采用特许经营模式：市场化程度高的商业项目和产业项目、没有经营收入的公益项目、路侧停车服务、垃圾清运服务等不涉及固定资产投资项目的经营权或收费权转让项目、违规打捆项目。新机制通过“正向清单+负面清单”双约束机制，有力推动了特许经营聚焦于具备明确使用者付费能力、重资产投资属性及市场化运营潜力的项目，从而强化财政风险隔离、提升公共服务效率。

（三）回报机制收窄

在原有政策体系下，存在政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三类项目回报机制，新机制下仅聚焦使用者付费这一模式，要求明确收费渠道和方式，确保项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、并具备一定投资回报能力。同时，明确要求不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。这里的使用者付费，既包括特许经营者直接向用户收费，也包括由政府或其依法授权机构代为向用户收费。不仅保障公共产品定价权监管不失控，还赋予了社会资本灵活创新空间，标志着特许经营从“财政依赖型”向“市场驱动型”治理范式的跨越，增强了项目的市场竞争力和抗风险能力。

（四）民营企业优先

新机制明确要求优先选择民营企业参与项目，坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与政府和社会资本合作新建（含改扩建）项目。按照项目属性，将民企参与程度作为依据，重新梳理了支持领域和项目类型，构建“民企优先、分类适配”的梯度参与机制：一是市场化程度较高的项目（垃圾焚烧发电、物流园区等）由民营企业独资或控股；二是关系国计民生、公共属性较强的项目（污水处理、城镇供热等），要求民营企业股权占比不低于35%；三是具有自然垄断属性的项目（城市地铁、机场等），为民企预留参与空间。这一调整旨在充分发挥民营企业的活力和创新力，同时确保项目的公共利益和社会效益。

（五）禁止补贴建设成本

新机制划定了地方政府在特许经营项目中的资金支持边界：在项目建设期仅对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营，不能用于补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式使用财政资金弥补项目建设投资和运营成本。新机制要求项目的收益能够覆盖前期建设和后续运营成本，以此引导项目方更加注重项目的长期运营效益，推动项目从单纯的规模扩张向高质量、可持续发展转变。

（六）严禁BT模式

新机制全面禁止“建设—移交”（BT）模式。具体而言，禁止在建设工程完成后直接将项目移交政府，或通过提前终止协议等方式来变相逃避运营义务。这一规定的核心在于确保项目方必须承担运营责任，避免项目建设完成后因缺乏运营维护而导致项目效益无法实现或公共服务质量下降。通过禁止BT模式，新机制在一定程度上终结了“重建设轻运营”的投机乱象，促使项目主体从传统工程思维向服务思维转变，通过延长责任链条倒逼运营能力提升，确保公共服务供给的连续性和稳定性。

新机制对于城投公司的影响

新机制下特许经营制度的重构，对城投公司而言，既是挑战，更是转型与发展的契机。城投公司作为地方基础设施建设和公共服务的重要力量，需要深刻理解新机制的政策导向，积极调整战略，以适应新的政策环境。

（一）政策导向下的发展机遇

1.加速推进市场化转型

新机制强调以使用者付费为核心的特许经营模式，这促使城投公司必须加快市场化转型。通过参与特许经营项目，城投公司能够积累丰富的市场化运营经验，逐步从传统的融资平台向市场化运营主体转变。城投公司可以借此契机，进一步优化资源配置，提升运营效率，增强自身在市场中的竞争力。

2.明确业务领域拓展方向

新机制聚焦于八大重点领域，为城投公司提供了明确的业务拓展方向。城投公司可以凭借其在基础设施和公用事业领域的专业能力和资源积累，积极参与交通、物流、市政、生态保护和环境治理等领域的特许经营项目，进一步扩大业务版图。

3.拓宽与民营企业合作空间

新机制优先选择民营企业参与特许经营项目，这为城投公司与民营企业开展合作提供了良好的契机。城投公司可以与民营企业发挥各自的优势，形成优势互补的合作模式，共同推动特许经营项目的实施。

（二）政策导向下面临的挑战

1.项目筛选难度与资金筹措压力提升

新机制要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本，这一刚性约束倒逼城投公司提升项目筛选标准。因此城投公司在项目筛选时必须更加谨慎，充分论证项目的市场需求及收益能力。同时，一些现金流稳定、收益可观的优质项目对资金实力要求较高，城投公司需要进一步优化融资结构，拓宽融资渠道，以应对资金压力。

2.运营责任与管理能力要求提高

新机制全面禁止BT模式，强调项目方必须承担运营责任，这要求城投公司在参与特许经营项目时，应当更加注重项目的长期运营效益，承担起项目的全生命周期运营责任，这对城投公司的运营能力和专业人才队伍提出了更高的要求，促使城投公司不断提升自身的运营管理水平和专业能力。

3.市场竞争压力显著加剧

新机制优先选择民营企业参与特许经营项目，城投公司在项目竞争中将会面临更加激烈的竞争压力。民营企业在技术创新、管理效率等方面具有一定的优势，城投公司亟需不断提升自身的竞争力，才能在激烈的市场竞争中脱颖而出，赢得项目机会。

结 语

新机制下特许经营制度的重构，标志着我国基础设施投融资体制改革进入深水区。通过建立市场化导向、民企优先、风险可控的新型实施体系，既有助于盘活存量资产，又能为新型城镇化建设提供可持续的投融资支持。城投公司应积极适应政策变化，抓住机遇，迎接挑战，加快转型升级，提升自身的综合实力和市场竞争力，为新型城镇化建设提供有力的支撑和保障。

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