新一轮国企改革要求下，城投要加快构建“172”现代化管理体系

2026-10-29 10:44

“后35号文”时代，在退平台政策引导下，城投产业化转型提速。方达咨询在近年的服务实践中发现，大多数城投企业在转型过程中或转型后，管理上仍惯于针对具体问题局部修补、零散修订制度，致使管理碎片化、体系不完善、有效性不足等深层次问题难以解决。2026年5月，《关于进一步深化国资国企改革的方案（2026-2029年）》下发，相较于前几轮改革，本轮改革以“增强核心功能、提升核心竞争力”为总目标，方案确立了四大改革主线，即国资布局上推动“三个集中”，评价导向上从“经营规模”转为“价值创造”，国资监管上推进穿透式全覆盖监管，并配套主责主业管理、精准分类考核、现代企业制度等系统安排。城投企业必须将方案要求转化为企业自身的发展路径选择，落实到资源优化配置、核心能力建设和管理实践中。

方达咨询基于十余年的城投研究和服务经验，深入剖析其管理底层逻辑，创新提出“一个引领、七项机制、两大基座”的城投现代化管理体系框架，供参考。

一、城投公司管理的底层逻辑

城投企业不同于一般意义上的市场化商业企业。一般市场经营主体以经济价值最大化为核心目标、以资本回报为主要经营决策标尺，而城投企业管理则是在多重约束下寻求平衡的治理实践。这是方达咨询构建城投管理体系的核心底层认知：城投企业需要面临债务防控、地方发展、市场化转型三重目标和挑战。

一是守住债务风险底线。防范化解债务风险是城投经营第一要务，须摒弃盲目举债冲动，筑牢经营安全防线，严防区域性、系统性金融风险。

二是服务区域发展战略。作为地方国企主力军，城投要紧跟地方政府部署，在城市更新、重大项目建设、产业培育、民生改善等领域主动作为，承担国企的政治责任和社会责任。

三是推进市场化转型。单纯依靠财政“输血”难以为继，城投需要走向市场并培育自我“造血”能力，构建可持续盈利模式与核心竞争力，扛起国企的经济责任。

多重目标约束衍生出政治、社会、市场三重管理逻辑：政治逻辑要求坚决贯彻执行政策指令与城市发展战略；社会逻辑要求守护公共利益、保障民生福祉；市场逻辑要求敬畏商业规律、确保城投企业健康可持续经营。城投管理者需平衡三者的动态关系，既要当好政府政策执行者，也要成为公共资源供给者，更做遵守公平规则的市场参与者。这既是城投管理的现实难点，也是城投企业的独有特征，更是方达咨询搭建整套管理体系的价值出发点。

二、城投公司现代化管理体系总体框架

基于对城投企业管理逻辑的思考，方达咨询创新提出“一个引领、七项机制、两大基座”城投企业现代化管理体系总体架构，包含十大管理领域，各模块之间相互协同，形成体系化的城投企业管理升维方法论。

一个引领：坚持党的全面领导

坚持党的领导、加强党的建设，是国有企业的“根”与“魂”，也是中国特色现代企业制度的本质特征。在方达咨询提出的管理体系框架设计中，党建引领居于体系最顶端。城投企业要落实“两个一以贯之”，发挥党委（党组）“把方向、管大局、保落实”的领导作用。通过完善重大经营管理事项前置研究讨论清单，把党的领导融入公司治理各个环节，厘清各主体决策权责。推动党建与生产经营深度融合，切实把政治优势、组织优势转化为企业治理效能，确保城投企业发展始终服务地方发展大局。

七项机制：企业管理体系运行的核心内容

七项机制是方达咨询构建的城投企业现代化管理体系中的中间运行层，涵盖了发展规划、公司治理、组织体系、集团管控、考核评价、薪酬分配、风险管理等七大模块，贯通决策、执行、监督全流程，是城投管理体系落地运行的主要抓手。

发展规划：以战略作为牵引，明确发展定位和找准主业方向，优化国有资本布局，引导资源投向城市公共服务与重点产业，对接地方政府规划，做好城投企业规划编制、宣贯、实施、修编全周期管理。

公司治理：厘清党委、董事会、经理层的权责边界，建立完善权责事项清单，推动董事会规范化、专业化建设，打造权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的现代企业制度。

组织体系：科学开展“三定”管理，优化机构设置与职责分工，跳出传统科层制束缚，探索事业部、项目制等柔性组织模式，完善集团管理架构，提升组织运行效率。

集团管控：重塑总部功能定位，构建差异化管控模式，遵循“管住两头、放活中间”原则，依据授放权事项、行权条件、负面事项三张清单，实行分类分级授权，推动集团总部向价值型、赋能型转变，充分释放经营活力。

考核评价：以新型经营责任制为抓手，健全精准分类考评体系，推行全员绩效考核，强化考核结果与薪酬分配、岗位调整、评优评先挂钩，严格落实管理人员末等调整和不胜任退出制度，形成绩效闭环管理。

薪酬分配：破除行政化分配观念，落实工资总额与效益联动，构建以岗位价值、履职能力、业绩贡献为核心依据的薪酬体系，配套中长期激励机制，推动“业绩决定收入、收入能增能减”，优化企业内部收入分配格局。

风险管理：推进内控、风险、合规“三位一体”融合建设，构建穿透式、全覆盖风险管控体系，形成事前预警、事中管控、事后监督闭环，守牢国有资产与经营安全底线。

两大基座：保障体系长效运转的底层支撑

在方达咨询构建的城投企业现代化管理体系中，七项机制能否持续发挥作用，离不开人才队伍与企业文化两大基座的底层支撑。

人才是企业发展第一资源。围绕人才“引、用、育、留”全链条健全制度体系，优化人才结构，加强梯队建设，深入践行”投资于人“理念，充分激发干部员工干事创业活力，为城投企业市场化转型、经营提质增效筑牢人才根基。

打造彰显国企底色、城投特色的企业文化体系，推动党建与文化深度融合，坚持制度刚性约束与文化柔性浸润相统一，增强组织凝聚力，为城投转型发展提供持久的精神动力和思想支撑。

结语

城投企业现代化管理体系框架明确了城投现代化管理的顶层架构与整体逻辑。框架成型后，核心落脚点在于逐项落地执行，把体系设计转化为可落地、可实操的具体管理举措。为给各地城投转型提供实操参考，由方达咨询主编并委托中国经济出版社发行的中国城投高质量发展系列丛书第三册《城投管理升维——从体系建设到效能提升》，围绕十大核心管理领域拆解实操路径，系统阐释城投向产业化转型过程中管理体系如何迭代升级、落地见效。