《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》明确提出“加快建设现代化水网”。水利部副部长在专题新闻发布会上进一步细化工作方向，提出 “十五五” 阶段将围绕国家水网建设，重点推进完善水资源配置和供水保障体系、持续完善水网建设运营机制等五项重点工作，为水务集团、地方城投国企市场化、产业化转型释放新的政策机遇。水务是涵盖水处理技术、水资源管理、供水管网和排水系统建设、污水处理、生活供水等方面的综合性行业。以往，水务产业链上各环节分散在不同部门管理，由不同的主体运营，难以形成发展合力。基于此，水务一体化应运而生，城投公司也顺势成为地方政府推动水务一体化发展的重要抓手。那么，何为水务一体化？城投有哪些潜在的业务机会？城投如何推进水务一体化布局？方达咨询研究院提出一些思考和建议，以供参考。

一、水务行业背景

（一）内涵界定

水务是关系国计民生的基础性公用事业，涵盖原水、供水、节水、排水、污水处理及水资源回收利用等环节。具体细分业态包括原水生产与供应、自来水生产和供应，排水管道铺设及排水、污水处理、中水与再生水利用等。

图1 水务行业产业链示意图

（二）水务行业发展现状

当前，我国水务行业正从“公益属性”向“准经营属性”转变，“准许成本加合理收益”定价机制、阶梯水价等政策逐步落地，水务行业合理回报机制正加速构建。

从细分领域看，供水方面，随着公共服务市场化改革的持续深化，我国供水已由新中国成立初期政府单一主导的模式逐步向投资与运营主体多元化转型。国有水务集团、跨区域民营水务集团与外资企业协同发力、多元共治，共同推动供水行业稳步发展。

污水处理方面，摆脱了早期政府统一规划、建设和运营的单一模式。为破解建设资金缺口、提升运营效能，国家稳步推进市场化改革。凭借投资边界清晰、回报机制明确等特点，污水处理厂成为市政公用行业市场化改革的先行核心领域。

排水管网方面，受到投资规模庞大、回报机制模糊、规模化运营效益不显著等固有属性制约，目前仍以政府财政投资为核心支撑，这也造成了与污水处理厂之间“厂网分离”的发展格局。易出现管网漏损无人管护与维修等问题，不仅直接影响污水处理厂的处理效能，更成为制约水务行业高质量发展的突出瓶颈。

再生水方面，2021年国家发改委等10部门联合印发《关于推进污水资源化利用的指导意见》明确划定再生水发展目标：全国地级及以上缺水城市再生水利用率需达25%以上，京津冀地区需提升至35%以上。相较于发达国家的再生水利用水平，我国该领域仍有较大发展潜力与提升空间。

（三）水务行业存在的问题

一是管理主体分散，原水由水利部门管理，供水、污水处理（管网铺设等）由住建部门管理，水环境由环保部门管理，不同部门权责交叉、协调困难，缺乏统筹规划，导致项目重复建设、资源浪费严重。二是产业链环节割裂，供水、排水及污水处理等各环节各自为政，难以形成合力。三是权责界面模糊，容易出现推诿扯皮。水务行业各环节由不同部门管理及由不同主体运营，某一环节出现问题时容易出现相互推诿，水质保障、管网运维、水环境治理等责任难以有效落实，民生服务质量容易受到影响。四是运营效率参差不齐。当前多地存在“重建设、轻运营”现象，专业化运营水平不足，成本控制能力薄弱，尤其县域及乡镇水务运营分散、碎片化问题突出，效率低下。

因以上种种问题，水务一体化发展成必然趋势。

二、水务一体化的内涵

水务一体化主要有三方面内涵：

其一，管理一体化。通常由市级或县级水务行政主管部门统一管理并负责规划、政策制定、行业监管、标准制定和协调监督。打破以往住建、水利、环保等多个部门“九龙治水”局面。

其二，运营一体化。即在地方政府授权和监管下，由一家国有水务平台作为统一实施和运营主体，负责全域范围内涉水工程的投资、建设、运营、维护和管理。这家企业通常由地方政府或国资委主导组建。

其三，业务一体化。即企业不局限于涉水业务某一环节，而是推动多个环节协同布局一体化发展甚至是全产业链布局，如城乡供排水一体化、厂网一体化等。

三、城投开展水务一体化的可行性分析

（一）核心优势

城投公司作为地方政府直属国有平台公司，在介入水务业务中，具备天然的资源、资金与信用优势。

其一是资源优势。城投公司可统筹整合地方水源、土地、管网、存量水务资产等核心资源，避免重复建设，并通过整合分散的水务资产，形成规模效应，有效降低水务运营成本。

其二是资金与信用优势。城投公司一般可以通过银行贷款、发行债券、REITs等多种渠道筹集水务一体化项目建设、运营资金，综合融资成本一般低于民企。另外，城投公司还容易争取到地方财政补贴、专项扶持资金，有效缓解水务项目长周期、低收益带来的资金压力。

（二）有哪些潜在的业务机遇与方向？

一是供排水一体化与厂网一体化。传统模式下“重建设、轻运营”、“重供水、轻排水”的模式已不适应水务高质量发展要求。政策明确支持“源、网、厂、河”一体化系统治理，实现供水、排水、污水处理、再生水利用的闭环管理。城投公司可以通过整合区域内供水、排水管网、污水处理等资产及运营权，打破部门壁垒，实现统一规划、统一调度、统一运维。如西安水务集团整合全市供排水管网、污水处理厂等资产及运营权，打破部门壁垒，实现原水、供水、排水、污水处理“厂网一体化”统一规划、调度与运维。

二是城乡供水一体化。当前，城市供水已接近饱和，但县城及部分农村地区供水基础设施仍存在显著短板，自来水普及率有待提高。城投公司可以依托政府背书及融资优势，参与或主导县域或农村地区供水、排水管网等关键基础设施改造；整合改造分散的农村供水设施、收并购农村地区小型民营供水公司，推进农村与城市供水“同网、同质”发展。

三是布局再生水或管道直饮水等新兴业务板块。随着水资源短缺加剧和节能环保及循环利用等政策导向要求趋严，再生水回用（主要用于工业冷却、市政杂用、农业灌溉）等市场空间持续扩大。城投公司可通过建设污水厂并铺设再生水管网，与工业园区、市政部门签订长期回用协议，以略低于自来水的定价引导用户使用。另外，作为城市供水的高端延伸，管道直饮水在新建小区、公共机构、商业综合体中需求旺盛。其消费属性强，毛利率较高。

四是参与水环境治理。当前水治理已从单一的污水处理，向包含源头控制、过程阻断、末端治理、生态修复的综合治理模式转变。城投公司可以承接如河道整治、水体修复、湿地建设、雨污分流改造、流域生态修复等水环境治理项目。

（三）有哪些收益来源？

城投公司介入水务一体化业务，收益来源主要包括基础运营收入、增值收入两类，具体如下：

一是基础运营收入。争取地方政府授权放权，承接城乡供水业务，向居民、企业等不同主体提供供水服务并收取水费；运营存量污水处理厂，按处理量向政府或排污企业收取污水处理费；承接高层居民小区二次供水设施运维，收取二次供水运维费。

二是增值经营性收入。再生水供应收入，将深度处理后的再生水向工业、市政绿化等领域供应并收取费用；水环境治理污泥资源化利用收入，通过污泥制肥、污泥发电等方式获取产品销售或发电收益；水环境治理方面，市场化方式承接政府公开招标的河道清淤、雨污管网铺设、黑臭水体整治等水环境治理工程，获得经营性业务收入；管道直饮水收入，面向新建小区、公共机构、商业综合体等主体，提供管道直饮水服务，收取直饮水水费。

（四）核心风险点

城投公司开展水务一体化业务也要注意风险防控，核心风险点集中于四类：

一是政策风险。水务作为民生行业，国家及地方层面政策调整对项目收益影响大。如水务定价机制、补贴政策、环保标准提高等政策变动，可能就会影响直接压缩项目盈利空间；

二是资金风险。水务一体化项目投资规模大、建设周期长、回收期长，且因供水、污水处理价格受到政府管控，收益水平偏低、现金流回收缓慢。城投公司开展水务一体化项目投资建设过程中，要做好项目投融资模式设计及运营测算，力求投资收益平衡。

三是运营风险。多数城投平台缺乏水务专业化运营经验，易出现运营效率低、服务质量不达标、成本控制困难等问题。如管网漏损率偏高导致供水成本增加、污水处理厂运营不规范导致水质不达标面临环保处罚、智慧化运维能力不足导致水务设施故障处理不及时影响服务质量，等等；

四是资产整合风险。城投公司在整合本地水务资产过程中，可能面临资产权属不清、债务纠纷、人员安置困难等问题。如部分水务资产权属分散在多个部门导致整合过程中协调难度大、部分资产存在隐性债务推高城投债务风险、整合过程中员工安置引发稳定风险，等等。

四、城投水务一体化业务典型案例

（一）西安水务集团

1.基本情况

西安水务（集团）有限责任公司（以下简称：西安水务集团）于2009年7月1日挂牌成立，是市政府授权的以原水、自来水、排水、污水处理及再生水回用的投资建设和经营管理的主要业务的国有资产运营管理公司。从股权架构看，西安市国资委和西安城投集团分别持有西安水务集团65.6%和34.4%的股权。截至2025年底，集团总资产为313.06亿元，2025年营业总收入40.34亿元。

2.发展历程

起步组建（2006-2012年）。2006年前，西安涉水事务分散在多个部门：黑河供水工程管理局管原水、市自来水总公司管供水、市污水处理厂管排水。“九龙治水”导致调度不畅，资源浪费。2006年，市委市政府决定整合涉水资产，组建西安水务集团。2009年，西安水务集团正式运营，初期主要是完善主城区供排水管网，保障城市核心区域民生用水需求。核心收入以供水、污水处理基础服务费为主。

初步扩张（2013-2018年）。聚焦水务业务扩容，逐步拓展业务边界，推进再生水利用、污泥处置等相关业务。2013年，清远中水公司正式开阀供水，通过股权收购、项目新建等方式，逐步整合蓝田、阎良等区县水务资产，实现供水、污水处理业务向重点区县延伸。

一体化布局阶段（2019-2022年）。2022年7月，《西安市供排水设施资产移交划转实施方案》印发，明确将全市供排水设施资产整体移交水务集团，实现供排水业务全面覆盖、一体化管理；7月13日，获市政府授予全市域范围内30年排水特许经营权；9月30日，获市政府授予污水处理（含污泥处置）特许经营权。

提质增效阶段（2023年至今）。在全链条一体化运营基础上，聚焦“提质、降本、增值”三大目标，推进水务业务高质量发展。2024年以来，持续推进污水处理厂及再生水管网等水务资产整合，不断提升集团水务一体化业务核心竞争力。

3.重点发展举措

一是向上营销，获取特许经营权。主动对接政府部门，先后获得排水特许经营权和污水处理特许经营权，明确水价、污水处理费动态调整机制。2023年，推动主城区自来水价格调整，确保基础经营性收入能够覆盖运营成本并获得合理收益。

二是聚焦存量整合，快速扩大规模。通过无偿划转（市属、区县国有水务资产）、低价收购（低效民营水务资产）、管理权移交等方式，逐步整合各区县、开发区的供排水管网、污水处理厂等水务资产，对接收的资产采用“一厂一策”的模式，派遣专业管理技术团队，推行标准化、精细化运营，提升运营效率，降低单位运营成本。

三是强化资金管控，解决水务行业资金痛点。争取政策性银行贷款、地方政府专项债券等低成本融资，2022年，西南郊水厂二期项目成功发行地方政府专项债券18.59亿元；2023年，实现重点项目融资“开门红”，与国开行陕西省分行精准对接，快速完成项目签约。建立精细化现金流管控机制，重点跟踪污水处理费、运维服务费回款情况，确保资金及时拨付。

四是立足全链协同，拓展多元经营性收入。在巩固供水、污水处理、管网运维等基础经营性收入的同时，重点拓展再生水规模化应用，运营24座再生水厂，铺设再生水管网300公里，向工业企业、市政绿化、护城河生态补水等领域供应再生水，享受税收优惠政策。创新“水务+”协同模式，在第五再生水厂打造“水上发电、水下治污”的光伏模式，新增发电增值收入。

（二）绍兴上虞区水务集团

1.基本情况

绍兴上虞区水务集团有限公司（以下简称：绍兴上虞区水务集团）成立于2008年5月，是绍兴市上虞区国有资本投资运营有限公司全资控股的国有独资公司，主体信用评级AA+。目前主要经营制水、供水、排水及污水处理工程的投资建设和运营管理，对外投资涉及水利设施、环保科技等领域。截至2025年底，集团总资产420.57亿元，2025年营业总收入16.04亿元。且2019年10月，绍兴上虞区水务集团成功发行浙江省首单绿色ABS——财通上虞水务污水处理收费收益权绿色资产支持专项计划，以合法持有的污水处理收费收益权作为基础资产，通过资产证券化融资8.5亿元人民币。

2.发展历程

城市供水为核心阶段（2008-2015年）。起初以城区供水和污水处理为核心，建设上源闸水厂、大三角水厂，形成基础供水能力。2008年，成立水务物资贸易有限公司，配套开展水务物资销售业务。2009年，逐步将供水延伸至部分乡镇，迈出城乡供水统筹第一步；同期启动污水处理业务布局。

城乡供水一体化发展阶段（2016-2020年）。2016年，启动供排水设施一体化试点，将农村供水保障和污水治理纳入重点任务，逐步打破城乡水务管理分割现状；2018年，获得供排水特许经营权；同年推进农村供水保障工程，针对性改造农村供水设施；2019年，启动上源闸水厂迁建配套输配水管道工程，同步推进城乡管网改造；发行污水处理收费收益权绿色资产支持专项计划，专项用于水务设施升级。

深化一体化发展阶段（2021年以来）。2021年，上虞区出台《关于实施全区供排水设施融投建运一体化工作的若干意见》，明确“供排一体、城乡一体、厂网一体、建管一体”改革方向；2022年持续完善城乡供排水基础设施：污水管网改造、改造和新建农村污水处理终端；2023年，优化盈利与运维保障机制，调整污水处理费标准，覆盖运营成本。另外上虞区财政每年投入8400余万元用于污水处理设施运维绩效考核付费；规范高层住宅二次供水配套设施建设费、运维费标准等；2024年以来，在供排水主业基础上，拓展污水预处理、水质检测等高毛利技术服务业务。

3.重点发展举措

一是积极拓展，不断推动一体化布局。2016年，启动供排水设施一体化试点，将农村供水保障和污水治理纳入重点任务，逐步打破城乡水务管理分割现状。另外，不仅负责水厂建设与运营，还负责配套管网的投资、建设和管理。改造和新建农村污水处理设施及污水处理厂、负责新建污水管网等。污水处理厂与污水处理管网一体化管理；2024年以来，在供排水主业基础上，拓展污水预处理、水质检测等高毛利技术服务业务。

二是积极争取政府支持，获得特许经营权及财政支持。2018年，获得供排水特许经营权；区财政每年安排8400 余万元用于排水设施运维绩效考核付费，单村供水工程建设资金由区财政统筹保障；优化盈利机制，调整污水处理费标准、规范二次供水相关收费，保障运营可持续。

五、城投开展水务一体化的对策建议

（一）推进地方建立统一的水务管理机制

针对当前水务行业多头管理、权责分散等突出问题，建议地方政府整合水利、住建、环保、城管等涉水部门，明确牵头部门和配合部门，建立统一规划、统一管理、统一运维、统一监管的水务管理机制。明确各部门监管边界与权责清单，解决水务业务多头管理、碎片化、衔接不畅、重复建设等问题。

（二）依法合规获得资产和经营权

资产注入方面：对接地方政府，推动将辖区自来水厂、供排水管网、污水处理厂等水务资产划转注入城投公司；资产权属清晰的国有独资资产实施无偿划转，国有控股/参股的供排水企业划转国有股权部分。此外，针对权属不清晰的资产先移交管理权，非国有水务资产通过市场化方式予以收购。

经营权获取方面：签订经营权转让协议，明确城投公司作为区域范围内水务一体化合法运营主体，约定运营范围、服务标准、回报机制、水价调价机制、绩效考核等核心内容。

（三）提升专业运营能力并提高运营效率

对水务一体化而言，关键要靠运营。城投公司可根据专业能力情况、项目情况等灵活选用不同的运营模式，比如自主运营模式、合资公司模式、委托运营模式等。需要强调的是，无论哪种模式，城投公司都应保持对项目的重大事项决策权。需要强调的是，对于成立合资公司运营或委托第三方运营，建议在合作协议中，明确专业第三方必须在3-5年内为城投公司培养出一支能够独立运营涉水项目的专业内部团队。

（四）积极打通资本市场实现良性运作

水务项目具备重资产、长周期、现金流稳定但前期投入大的特点，单纯依靠自有资金与财政补贴难以支撑水务业务规模化发展。城投公司需主动对接多层次资本市场，通过ABS、REITs等多元化方式拓宽融资渠道。有效盘活存量水务资产、降低融资成本、缓解资金周转压力，为水务一体化项目落地提供充足资金保障。

六、结  语

推进水务一体化，既是统筹利用水资源、落实城乡公共服务均等化的必然要求，也为城投公司开辟了转型发展的潜在赛道。伴随水价市场化定价机制落地、再生水规模化利用、水务资产证券化稳步发展，水务业务或许能够帮助城投公司稳固现金流、增强信用实力、挖掘增长潜力，加速向城市综合服务商转型。但需要强调的是，城投公司在推动水务一体化过程中，必须坚持合规运营，全力保障区域用水均等化，助力地方水务服务提质增效与高质量发展。

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