“十五五”时期是我国经济社会全面迈向高质量发展的关键阶段，也是进一步深化国资国企改革的攻坚时期，更是城投公司转型发展的历史关口。2025年5月，中共中央办公厅 国务院办公厅发布《关于完善中国特色现代企业制度的意见》，提出“经过5年左右，推动具备条件的企业普遍建立适合国情、符合实际、满足发展需要的中国特色现代企业制度”。中国特色现代企业制度成为城投公司“十五五”时期实现战略跃迁、规划落地、产业化转型、市场化发展的核心抓手。城投公司亟需转换改革视角，重塑现代企业管理制度，实现管理支撑业务、制度赋能发展。

方达咨询研究院基于国家政策导向与城投公司转型诉求，以“现代化治理结构、市场化经营机制、合规化管理制度、专业化人才队伍、人本化文化建设”五大维度为核心框架，提出城投公司全面构建中国特色现代企业制度的相关思考与建议，以期为城投公司“十五五”发展规划落地提供系统性、可落地的管理支撑。

维度一：强基固本

构建“党建引领、权责清晰”的现代化治理结构

法人治理结构是企业制度的骨架，决定企业运行效率与决策质量。城投公司完善中国特色现代企业制度，首要任务是把党的领导全面融入公司治理各环节，厘清党组织、董事会、经理层等法人治理主体的权责边界，构建权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的现代化治理机制。

（一）坚持三化同步，夯实治理运行根基

一是党建入章法定化，刚性落实“党建入章程”，在城投公司章程中明确党组织在公司治理中的法定地位、领导作用、机构设置和前置研究讨论程序，实现集团及各下属公司全覆盖，从制度源头确保党的领导不缺位、不虚化。二是前置研究清单化，严格区分城投公司党组织决定事项与前置研究讨论事项，将战略规划、投资融资、人事任免、风险处置等重大事项纳入清单管理，严格执行“党委前置把关—董事会/经理层依法决策”流程，既守住政治方向，又不替代经营决策。三是治理运行协同化，严格落实城投公司“三重一大”集体决策制度，增强党委会、董事会、总经理办公会议事规则的独立性和协同性，强化全程留痕、长期可追溯；强化集团公司对子企业穿透式管控，形成“公司章程+议事规则+前置清单+授权清单+追责清单”五个协同治理文件，作为城投公司治理运行的根本遵循。

（二）案例借鉴：合肥建投以治理现代化助推“合肥模式”

合肥市建设投资控股（集团）有限公司（简称“合肥建投”）从传统城投平台蝶变为全国知名的产业投资运营商，核心在于构建了党建引领、专业决策、权责清晰的现代化治理体系。合肥建投全面落实党委会前置研究程序，重点把关项目“是否符合国家战略、是否服务城市产业发展大局、是否契合区域长远布局”；同步打造专业化、专家型董事会，引入多名拥有深厚产业背景和金融经验的外部董事。合肥建投强化项目投资过程管理，同步开展“深入研究产业方向、广泛对接项目管理层、委托专业机构开展法务和财务尽调、与企业进行周密谈判”等四条战线工作，优化决策流程，避免决策偏差。通过清晰界定各治理主体权责边界，合肥建投实现了“政府导向不跑偏、市场决策不盲动、投资风险不失控”，不仅实现国有资产大幅保值增值，更带动新型显示、新能源汽车等千亿级产业集群在合肥落地崛起，走出一条“引进项目—国资投入引领—项目落地—股权退出—循环发展”的特色路径。

维度二：破局增效

构建“战略聚焦、激励有效”的市场化经营机制

机制活则企业活，机制新则企业兴。“十五五”时期，城投公司实现市场化转型、产业化发展，必须在劳动、人事、分配三项制度改革上动真碰硬，以价值创造为核心导向，建立市场化战略管理、选人用人、薪酬分配机制，真正实现干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减，让市场机制在资源配置中充分发挥作用。

（一）紧扣三大机制，激活团队内生动力

一是功能定位清晰化，城投公司紧扣“十五五”区域发展布局，坚持分类定位、分类发展。功能保障类业务聚焦城市基建、水务、公交、保障房等，重公共服务、成本管控与民生保障；商业竞争类业务聚焦城市更新、资产运营、新能源、产业园区等，重市场竞争力、盈利能力与现金流平衡。二是用人机制市场化，城投公司全面实现各级子公司经理层任期制和契约化管理全覆盖，强化刚性考核约束；商业类子企业优先推行职业经理人制度，全面推行公开招聘、竞争上岗、末等调整和不胜任退出。三是薪酬分配差异化，城投公司坚持工资总额与企业效益同向联动，效益增工资增、效益降工资降；优化薪酬结构，实行“基本薪酬+绩效薪酬+中长期激励”模式，绩效薪酬占比不低于50%，与考核结果刚性挂钩；对符合条件的下属公司，稳妥实施超额利润分享、项目跟投、股权激励等中长期激励，让实干者有奔头、让奋斗者有动力。

（二）案例借鉴：上海城投以机制市场化实现效能倍增

上海城投（集团）有限公司（简称“上海城投”）作为行业头部企业，率先在市场化经营机制改革上破题攻坚。上海城投主动对标国内一流市场化企业的管理效率与人均效能，建立涵盖全员劳动生产率、资产回报率等核心指标的对标数据库，用客观标尺倒逼管理升级。在环境集团、置业集团等经营性业务板块，上海城投全面去行政化，推行职业经理人制度，推动关键管理岗位面向市场公开招聘，实行任期制和契约化管理。职业经理人按市场化方式签订劳动合同，彻底剥离编制依赖；薪酬完全对标市场水平，按“一人一约”明确业绩目标与权利义务，绩效薪酬占比不低于年薪总水平的60%，与净资产收益率、营收增长率等核心指标刚性挂钩。上海城投建立“强绩效”文化，将公司整体业绩层层分解到部门、落实到个人，考核结果直接应用于薪酬调整、岗位晋升与末等调整，连续考核不合格且经培训仍不胜任者依法解除聘任关系。通过针对性、有效性的机制改革，上海城投的经营性业务板块人均效能大幅提升、运营成本显著降低，服务质量持续优化，业务竞争力稳步增强。

维度三：立规固防

构建“全面覆盖、刚性追责”的合规化管理制度

对“十五五”时期的城投公司而言，合规是生命线，风控是竞争力。在违规经营投资终身追责、廉洁从业严管、债务风险严控的强监管背景下，城投公司必须构建全覆盖、全流程的合规管理体系，将合规要求嵌入经营管理每一个环节、每一项行为，守住不发生重大风险、不出现重大违规违纪的底线。

（一）筑牢三层屏障，保障企业行稳致远

一是合规管理体系化，城投公司构建“党委统一领导、董事会统筹部署、经理层负责实施、合规部门牵头推进、业务部门具体落实”的合规管理组织架构，聚焦投融资、资产处置、招投标、采购、关联交易、资金管理等高风险领域，建立重点合规清单，实现业务全覆盖、流程全穿透、责任全到人。二是风险防控闭环化，城投公司构建“业务部门第一道防线、风控法务第二道防线、纪检监察审计第三道防线”协同机制，形成“识别—评估—管控—预警—处置”全链条闭环。建立集团统一资金管理中心和债务风险监测平台，实时监测现金流、负债率、偿债期限，严禁新增隐性债务、严禁违规对外担保。三是责任追究刚性化，城投公司结合《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》相关要求，对违规决策、违规担保、利益输送、资产流失、债务风险失控等行为，综合采取组织处理、纪律处分、经济处罚、法律追责、行业禁入等措施，坚持尽职免责、失职追责、终身追责。城投公司全面落实廉洁从业规定，强化监督、严肃问责，形成“不敢违、不能违、不想违”的刚性约束。

（二）案例借鉴：广州城投以大风控体系护航稳健发展

广州城市建设投资集团有限公司（简称“广州城投”）资产规模巨大，承担广州市多项重大基础设施建设任务，面对复杂的投融资环境和风险管控挑战，打造了全域覆盖、全程可控的“大风控”体系。在担保管理方面，广州城投对担保实行统一审批管理，对实质性担保业务进行统一监控，建立了担保台账管理制度及定期报告制度。在投资管理体系方面，广州城投持续完善投资决策、投后管理、退出机制等多方位管控，加强培训提升员工合规意识。在风险化解方面，广州城投曾以项目退地方式参与恒大广东项目的债务化解，成为信托业内首个由地方政府牵头协调、通过市场化方式实现地产项目风险化解的典型案例。凭借严密的合规风控体系，广州城投牢牢守住了资金安全底线，成为全国城投公司合规管理与风险防控的典型标杆。

维度四：赋能提质

构建“结构合理、梯队完备”的专业化人才队伍

人才是第一资源，也是城投公司市场化转型最关键、最核心的支撑。“十五五”时期，城投公司必须彻底告别行政化配置、粗放型管理模式，紧紧围绕转型发展需要，打造一支专业化、职业化、市场化人才队伍，为企业长远发展提供持久人力资本保障。

（一）实施三项举措，建强人才支撑体系

一是人才结构梯队化，紧扣城投公司转型方向构建“领军人才+专业人才+技能人才”三级梯队。领军人才突出战略思维与产业视野，专业人才聚焦投融资、产业运营、风控、数字化等紧缺领域，技能人才强化项目管理、运维实操能力。二是选人用人市场化，城投公司坚持“五湖四海、任人唯贤”，中层及以上管理岗位开展公开竞聘、竞争上岗；高端紧缺人才面向全国市场化猎聘，打破身份、编制、地域限制；通过轮岗交流、挂职历练、项目攻坚、导师制等方式，批量培养复合型骨干人才。三是人才发展体系化，城投公司实施分层分类培训，高管重战略治理、中层重经营管理、基层重专业技能。建立管理、专业、技能多通道晋升机制，专业人才不走管理路线也能享有高待遇。对核心骨干实行专项激励与中长期绑定，以事业留人、待遇留人、环境留人，真正做到引得来、育得出、用得好、留得住。

（二）案例借鉴：深圳创投以市场化人才铸就核心竞争力

深圳市创新投资集团有限公司（简称“深圳创投”）从传统政府投资平台成功转型为世界级创投机构，其核心密码在于构建了高度市场化的人才体系。深圳创投围绕创投主业专业化、激励约束机制市场化、企业治理精细化等方面加大改革力度。在选人用人方面，深创投持续完善市场化考核评价机制，优化绩效管理评价指标，引入赛马机制、宽带薪酬，坚持多劳多得、优劳优得；完善职级晋升办法，打通内部投资序列、专业序列、支持序列等多类型员工晋升发展通道。在长效激励方面，深创投建立了强制跟投机制，所有投资经理必须跟投所投资项目投资额的1%，并在项目退出时获得投资收益4%的分配，亏损则按比例承担损失。其人才理念与实操路径对城投公司转型极具借鉴价值。

维度五：凝心聚力

构建“担当进取、共生共荣”的人本化文化建设

文化是企业的灵魂，是制度落地、团队凝聚、长期发展的最深层动力。构建中国特色现代企业制度，必须同步建设“忠诚担当、合规诚信、奋斗进取、共生共荣”的特色企业文化，把制度要求转化为行为习惯、价值认同与行动自觉，打造具有城投特色、国企底色、时代特征的先进企业文化。

（一）打造三种文化，凝聚奋斗精神内核

一是忠诚担当的政治文化，城投公司坚持忠诚向党、服务人民，引导全体员工牢记服务城市、服务民生、服务区域发展的初心使命，始终站稳政治立场、把准政治方向，彰显国企责任担当。二是实干奋斗的价值文化，城投公司大力弘扬实干拼搏、追求卓越的奋斗导向，反对躺平推诿、不作为慢作为，坚持以业绩论英雄、以贡献论价值。三是共生共荣的人本文化，城投公司坚持尊重员工、成就员工、共享发展，充分发挥工会、职工董事、职工监事作用，保障员工民主权利，推动企业发展与员工成长同步、价值共创与利益共享。

（二）案例借鉴：北投集团以使命文化锻造超强执行力

北京城市副中心投资建设集团有限公司（简称“北投集团”）作为北京城市副中心投资建设平台，将企业文化深度嵌入项目管理与组织运行。集团以“服务国家战略、营造千年城市、缔造美好生活”为企业使命，将总部整体迁入副中心，实现“人在副中心、心系副中心、扎根副中心”的物理与心理双重扎根，以忠诚担当的政治文化确保政府战略意图不跑偏；提炼“干事创业、担当进取、合作共享、追求卓越”的企业精神，面对工期紧、任务重、标准高的极限挑战，项目团队以“钉在一线”的作风攻克技术难关，以实干奋斗的价值文化驱动使命必达；坚持“以干部职工合理需求为出发点和落脚点”，建成职工之家、瑜伽室、职工餐厅等服务阵地，把职工之家真正建设成职工的“加油站”和“温馨港湾”，以共生共荣的人本文化凝聚团队内核。通过政治文化把方向、价值文化激活力、人本文化暖人心，北投集团高效完成城市副中心项目落地，验证了企业文化对城投公司战略执行力的深层驱动作用。

结语

中国特色现代企业制度是城投公司最深的护城河

奔赴“十五五”新征程，城投公司完善中国特色现代企业制度，是一场重构规则、重塑能力的系统性、深层次变革。城投公司以现代化治理强基固本，以市场化机制破局增效，以合规化制度立规固防，以专业化人才赋能提质，以人本化文化凝心聚力，通过“五维”行动一体推进、协同发力，城投公司方能全面推进市场化转型、产业化发展，在“十五五”时期实现战略性跃升、高质量转型、可持续发展，真正成为区域现代化建设的中坚力量、城市高质量发展的坚强支撑。

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