自2023年以来，湖南、湖北、安徽等省份率先启动国有“三资”清查处置与管理改革试点，形成了一批可复制、可推广的实践成果。当前，这场改革已从局部试点迈入全国铺开的关键阶段，成为地方政府应对财政收支紧平衡、防范化解债务风险、激活存量资产效能、推动经济高质量发展的核心抓手，更是“十五五”期间“盘活存量、做优增量”的重要改革方向。

然而，通过对全国多座城市的深度调研发现，改革推进过程中仍面临一些痛点堵点。作为核心推动者的地方政府、财政部门，以及关键参与方的城投公司、金融机构，普遍存在“不会盘活、不敢盘活、不愿盘活”的“三不”困境。这种现象背后，既有对政策边界、支持举措的认知偏差，也有对实操路径、金融工具的运用短板，更有对合规风险、责任追究的过度顾虑，直接制约了国有“三资”盘活的效率与成效。

本文作为国有“三资”盘活的破局篇，也是政策篇，旨在系统梳理中央、金融和行业的政策导向，并以湖南创新实践获得财政部认可为例，说明国家层面支持国有“三资”盘活，为各地破除思想顾虑、破解实践难题提供参考，为推动各地理直气壮、依法依规推进国有“三资”盘活破局赋能，让存量资产真正转化为区域发展的强劲动能。

一、“三资”盘活“三不”困境的表现和根源

当前，地方政府、财政部门和城投公司等参与者，在国有“三资”盘活过程中普遍存在“三不”困境，即“不会盘活、不敢盘活、不愿盘活”，成为制约这项工作高效推进的关键瓶颈。其核心根源在于各主体对“三资”盘活的政策边界、支持举措、合规要求理解不深、把握不准，未能结合区域实际和资产特性制定精准方案。

（一）不会盘活

对地方政府、财政部门及城投公司而言，自2022年以来，部分地区已开展多轮存量资产排查梳理工作，但存在可盘活资源趋于枯竭的片面认知，对剩余存量资产的盘活潜力认识不足、挖掘不够。同时，各地大量资产还存在底数不清、手续不全、历史遗留问题复杂等问题，加之对中央及地方政策、行业规则、金融工具的衔接运用能力不足，导致盘活思路狭窄、路径单一。

（二）不敢盘活

对地方政府、财政部门及城投公司而言，国有“三资”盘活涉及“确认、确权、确值、交易”等多个关键环节，部分干部和负责人受“求稳怕错”心态影响，担心出现国有资产流失、合规性争议、虚增财政收入、变相新增隐性债务等问题；加之容错纠错机制不够完善，问责导向强于激励导向，导致“宁可不做、不愿做错”的保守心态，在推进工作中畏首畏尾。

（三）不愿盘活

对住建、水利、自然资源等职能部门而言，存在认知误区，将“三资盘活”狭隘理解为财政部门的增收手段，认为与本部门核心职责关联度低；同时，跨部门协同机制不健全，资产清查、确权、移交等环节存在职责交叉或空白，导致配合度不高、推进乏力。

二、“三资”盘活的政策依据与现实意义

（一）中央顶层层面坚持盘活存量资产长期战略导向

早在2021年，国家“十四五”规划纲要中就明确提出，要“有效盘活存量资产，形成存量资产和新增投资的良性循环”。2022年，国务院办公厅印发《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（国办发〔2022〕19号），国家发改委印发《关于做好盘活存量资产扩大有效投资有关工作的通知》（发改办投资〔2022〕561号），财政部印发《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》（财资〔2022〕124号），自然资源部和国务院国资委联合印发《关于推进国有企业盘活利用存量土地有关问题的通知》（自然资发〔2022〕205号），共同构成当前存量资产盘活的重要政策依据与指导性文件。

2025年“十五五”规划建议稿提出，全面摸清存量资源资产底数；盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施；推进全国行政事业单位存量国有资产盘活共享；同年12月中央经济工作会议强调，要“做优增量、盘活存量”。

一系列政策部署表明，“十五五”期间，国有“三资”盘活将成为各地政府的常态化重点工作。

（二）地方现实需求是破解财政困境的必然选择

在内外部环境深刻变化的背景下，地方政府面临传统财政模式的转型压力。具体而言，土地财政方面，受房地产市场持续下行影响，土地出让收入大幅萎缩。数据显示，2025年国有土地使用权出让收入相关支出4.71万亿元，比上年下降7.6%，且仍呈下滑趋势；“股权财政”各地虽有探索，但规模体量尚小，短期内难以形成支撑效应。

在此背景下，以国有企业资产为基础的“国资财政”模式正成为地方政府应对财政收支矛盾的现实选择。财政部在2024年中央和地方预算执行情况报告中指出，2024年非税收入4.47万亿元，同比增长25.4%，主要是一次性安排中央单位上缴专项收益以及地方依法依规加大国有资源资产盘活力度，国有资本经营收入和国有资源（资产）有偿使用收入增加较多。

可见，这一转向既符合中央的政策导向，也能有效缓解地方政府债务风险，具有强烈的现实必要性。

（三）地方先行先试提供可复制示范样板

国有“三资”盘活不仅有顶层政策指引和现实需求支撑，更有地方试点的成功实践验证了路径可行性。以湖南为例，其先行先试的国有“三资”盘活经验得到了财政部充分肯定。

2023年，湖南省将国有“三资”清查处置与管理改革纳入省委重点改革任务，在省委省政府的高位推动与精心部署下，形成了力度大、范围广、方式多、成效显的改革格局，打造出可复制、可推广的“湖南智慧”与“湖南样板”。从改革成效来看，2022年3月至2023年10月，湖南省累计盘活国有“三资”总价值达3000亿元，其中上缴国库财政收入超1000亿元。从经验输出来看，湖南已总结形成典型经验40余个，部分经验被《中国财政》《中国财经报》《湖南日报》等媒体宣传推介，入选湖南省委主题教育整治典型案例，财政部资产管理司、中国财政科学研究院及多个兄弟省份先后赴湘调研学习。

总体而言，在增量时代向存量时代转型的关键节点，湖南等地试点充分印证了加力推进国有“三资”盘活既必要又可行，为全国范围内深化改革提供了坚实的实践支撑，更让各地理直气壮推动“三资”盘活的信心与底气愈发充足。

三、“三资”盘活的支持政策工具箱

在推进国有企业“三资”盘活工作之前，应精准把握中央、金融、行业及地方的政策要求，明确可盘活范围、合规方式与支持举措，确保工作在政策框架内规范推进。

（一）中央层面强化顶层指引，明确范围与方式

自2022年以来，在国有资产盘活方面，我国加强了顶层设计和政策支持，国务院办公厅发布了19号文，首次形成顶层针对存量资产盘活的专项指导意见。随后，国家发改委、财政部、自然资源部和国务院国资委等部门陆续出台配套文件。

这轮改革明确和扩大了国有资产盘活的覆盖范围。国办发〔2022〕19号文将重点从传统国企低效资产和基础设施领域扩展到综合交通枢纽改造、工业退城进园、国企非主业资产（如酒店、疗养院）、老旧厂房、文化体育设施及闲置土地等；同时财资〔2022〕124号文将行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产纳入盘活范围。

总之，19号文和124号文增强了国有资产盘活的操作性和地方指导性。19号文明确了重点领域、区域、企业和盘活方式，提供了各类盘活政策工具；124号文针对行政事业单位资产提出全面覆盖、因地制宜的原则，明确六大盘活方式及推动要求和激励约束机制。两份文件既扩大了盘活覆盖范围，又增强了实操指导性。

表：中央层面部分支持政策

（二）金融层面强化资金支持，创新产品与服务

为深入贯彻落实中央政策要求，金融管理部门与金融机构出台了专项支持政策，为“三资”盘活提供了金融工具支撑。

比如，在资本市场层面，上交所大力支持符合条件的重点领域、区域、企业开展资产证券化业务，支持有存量资产盘活需求的国有企业、民营企业，特别是中小微产业企业开展证券化融资，并且建立了资产证券化专项团队和市场服务直通车机制。

在政策性银行层面，农发行制定盘活存量国有资产贷款模式政策指引，明确支持的重点领域、区域、重点项目和盘活方式，对贷款对象、项目条件、贷款额度、贷款用途等作了具体规定；国开行推出盘活存量资产贷款，用于盘活行政事业单位或国有企业的资产资源。

除政策性银行之外，近年来多家大型国有商业银行、全国性股份制商业银行及城市商业银行，也陆续出台了相关工作方案和金融产品，积极支持国有“三资”盘活工作。其中比较典型的是湖北银行，制定了国有“三资”盘活的专项贷款产品。同时，其他金融机构也陆续推出了（特许）经营权、资产、权益等针对国有“三资”的产品，积极为地方政府加快盘活国有“三资”提供金融活水。

表：金融层面部分支持政策

（三）行业层面强化操作规范，厘清标准与边界

财政、住建、自然资源等主管部门发布的各类制度性文件，不仅为国有“三资”盘活提供了具体操作依据，也对相关行为划定了明确的约束要求。

如土地方面，自然资源部出台的《运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》（自然资发〔2024〕242号），提出支持运用专项债券资金收回收购存量闲置土地，但对拟收回收购地块开展土地市场价格评估，相较企业土地成本，就低确定收地基础价格。

如公租房方面，财政部、住房城乡建设部发布的《公共租赁住房资产管理暂行办法》明确规定，公租房资产出租收入和罚款收入按照政府非税收入管理和国库集中收缴管理的有关规定缴入同级国库，实行收支两条线管理；地方各级住房保障主管部门不得以公租房资产进行担保。

如林场资源方面，国家发展改革委等部门出台的《加快建设现代化国有林场的意见》（发改农经〔2025〕1343号）规定，禁止将国有林场资源无偿划拨地方国有投融资平台；《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》（国发〔2016〕82号）规定，国有天然林和公益林、国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、国家湿地公园、国家沙漠公园的国有林地和林木资源资产不得出让。

此外，当前（特许）经营权盘活已成为国有资产盘活的重点领域，但是具体领域适用特许经营权模式还是经营权模式，需严格依据《市政公共资源有偿使用收入管理办法》（财税〔2016〕116号）、《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）、《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号）等政策文件相关规定，结合实际情况和融资需求等统筹判定。

表：行业层面部分支持政策

（四）合规容错筑牢制度底线，打消后顾之忧

19号文明确要求，依法依规稳妥有序推进存量资产盘活，严禁在盘活存量资产过程中新增地方政府隐性债务。这一刚性、红线要求在规范操作的同时，也对部分地区形成了较强约束，一定程度上影响了部分地区盘活的积极性。为此，各地普遍期盼在推动国有“三资”盘活工作中，能够建立健全相应的容错纠错机制，为规范干事、大胆创新提供制度保障。

目前来看，国家层面虽尚未形成专门关于资产盘活的容错机制，但《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》指出，中央企业经营管理人员在依法合规经营、履行忠实义务和勤勉尽责义务、没有牟取非法利益、未造成重大资产损失和重大不良后果前提下，在存量资产盘活和低效无效资产处置工作中，因客观上无法先行预见的相关政策重大调整、外部环境重大变化导致资产损失或其他不良后果的，经综合研判并按有关规定履行审批程序后，可以免予承担责任。这为探索建立容错机制提供了政策导向。

地方层面，湖北省出台国有企业容错免责事项清单（2024年版），将“在处置盘活低效闲置‘三资’工作中，为提高国有资金、资产、资源使用效率，因历史原因形成资产减值，造成国有资产损失的”，纳入容错范围。

然而，现行容错机制仍以国有资产流失为核心认定标准，尤其对资产有偿转让城投公司引发的合理高估、自买自卖等问题，仍需明确免责情形与边界，打消“不敢试、怕追责”的顾虑，调动各方的盘活积极性。

四、结语

经济承压、财政转型背景下，国有“三资”盘活已非“选择题”，而是关乎地方发展全局的“必答题”。湖南等地的成功实践，既提供了可借鉴的实操路径，更印证了这项改革的正确性与可行性。

而真正破除“三资”的“三不”问题，核心还是要先转变观念，要从过去被动“补缺口、保运转”，转向主动“谋经营、提价值”。地方政府、国资部门、城投公司、金融机构等均需协同发力，用足用好政策工具箱，在守住合规底线的前提下大胆创新，把长期闲置、低效运转的国有资源真正盘活，转化为实实在在的发展动能。

这项工作不只是简单的资产清查与处置，更考验着地方治理的思路、魄力与担当。只有方向明确、步子稳健、敢闯敢试，国有“三资”才能真正成为支撑区域高质量发展的稳定力量。

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