导 读：2021年2月，“低空经济”首次被写入国家规划。2023年底中央经济工作会议正式将低空经济定位为战略性新兴产业。随后，作为新质生产力代表的低空经济成为大多数城市看准的“新赛道”，被各地写入政府工作报告。党的二十届三中全会也明确提出大力发展通用航空和低空经济。在此背景下，不少城投公司在上位的要求下探索入局，在低空经济中寻找市场化转型的新路子。但实际上低空经济并不是什么新生事物，只不过是换了个名字，过去叫“通航产业”，作为行业的局外人大多都无法分清这两个赛道的区别，而城投公司们更多的可能也只是管中窥豹，更是不知从何干起。

低空经济与通用航空有什么不同？

在“通用航空”时代，涉及的航空器主要是公务机、私人飞机、轻型运动飞机、航空运动飞行器，而当前低空经济时代，传统航空器虽然谈不上被淘汰，但是占据C位的航空器无疑却是无人机、eVTOL（电动垂直起降飞行器）、飞行汽车等创新型航空器。低空经济涵盖了通用航空的概念，近似于对通用航空产业的迭代升级。从本质上看，低空经济的提出，伴随着革命性的技术突破、创新性的要素配置和根本性的产业转型，从传统通航到低空经济不是概念的更迭，而是产业范式的变革。

传统通用航空在我国的发展瓶颈

长期以来，我国通用航空产业的发展深度参考了美国通用航空产业发展模式，但从这些年的发展结果来看，由于美国的发展模式更符合美国国情，因此在我国的应用存在明显的局限性。

（一）产品国外依存度较高

国内通用航空器仍以国外制造为主，截至2022年底，全国43.6%固定翼飞机由国外厂商制造，14%由合资厂商制造；91.9%旋翼飞机由国外厂商制造，1.4%由合资厂商制造；在册数量最高的五款固定翼飞机和旋翼飞机均为国外产品。在传统通用航空器领域，我国很难发挥后发优势，例如全球最畅销的通用飞机塞斯纳172，自1956年开始交付市场，至今已有68年历史，其在产品成本、制造工艺、销售网络、运行数据、售后服务等方面有绝对优势，这就像是传统燃油车一样，在原有赛道上，上汽、广汽、长安再怎么搞，还是没法赶上大众、宝马、丰田。

（二）通用机场审批难

早在2016年，国务院印发的《关于促进通用航空业发展的指导意见》就提出“到2020年，建成500个以上通用机场，基本实现地级以上城市拥有通用机场或兼顾通用航空服务的运输机场，覆盖农产品主产区、主要林区、50%以上的5A级旅游景区。通用航空器达到5000架以上，年飞行量200万小时以上，培育一批具有市场竞争力的通用航空企业，初步形成安全、有序、协调的发展格局。”规划很丰满，现实很骨感。根据民航局公布的相关数据显示,截至2023年年末，全国注册通航企业690家（若没有民航局与地方政府补贴，绝大多数企业处于亏损状态）,运营航空器2900架,月均飞行11.4万小时，截至2024年11月，我国在册登记通用机场的数量为489个，其中取得通用机场使用许可证的机场仅有107个。其原因在于机场审批的体制机制障碍。

通用机场的审批涉及军方、民航和地方政府三个层面，流程之繁琐，时间跨度之大且前后置程序及其严苛可能让城投公司望而却步。在地方层面，《国务院关于发布政府核准的投资项目目录(2016年本)的通知》（国发〔2016〕72号）规定新建通用机场项目、扩建军民合用机场(增建跑道除外)项目由省级政府核准。在省级政府核准前，还需包括中国人民解放军空军、战区空军、民航局等相关单位一系列前置条件。例如今年江西石城通用机场项目经历了中国人民解放军空军场址审核意见、东部战区空军与省人民政府签订军地协议、中国民用航空华东地区管理局场址审核意见等一系列批文，最终才获得江西省发改的项目核准。从机场审批流程涉及的层级来看，城投公司若要谋划建设通用机场，需要政府层面的高位推动，一般的地市或区县级政府对话能级远远不够，导致通用机场项目推进缓慢。

（三）基础设施与市场需求错配

我国通用航空的基础设施与市场需求存在严重的错配。通用航空真正的市场需求是在个人消费及短途运输领域，而非工业、农业以及人工影响天气、空中巡查等传统作业。在个人消费市场需求最旺盛的长三角、大湾区等地区，同样也是军民航空域使用矛盾最突出的地区，受大型运输机场、军用机场进近（终端）管制区影响，可供通航活动的空域资源十分有限，很大程度上制约了通用机场的布局与通航产业发展，广东、江苏、浙江三省本该是通航基础设施最发达的区域，而这三个拥有的颁证通用机场数量分别为4个、7个、4个。反倒是如内蒙、黑龙江、新疆等经济欠发达区域，已取证或备案的机场是发达地区的数倍之多。

（四）空域开放尚不能满足需求

在我国已有的空域资源分配格局中，军用空域资源占据主导地位。同时，军民空域资源划分过程中存在空间不合理的问题，民用空域资源较少，军用与民用空域权责不对等，这一问题严重影响到通用航空的发展。民航局按照军用空域的使用时间提前规划其飞行区域，但是军用空域的使用具有时间上的不确定性特点，在军用空域要投入使用时，民用空域就会被限制。通常情况下，通用航空飞行需要在一系列繁琐的申请、审批程序之后才能使用到空域资源。2023年12月21日，中国民用航空局发布《国家空域基础分类方法》，将空域划分为A、B、C、D、E、G、W等7类，其中A、B、C、D、E类为管制空域，G、W类为非管制空域，即便是非增压舱通用飞机飞行高度也应该在1500米以上，G、W空域在通用航空中的应用场景太少，无法覆盖以短途运输为主的通用航空飞行作业。

（五）运营成本高昂

通用航空运营成本极高，主要包括飞机购置、维护、燃油、人员薪酬等相关费用，对基础设施配套要求较高，且安全事故频发。以短途运输为例，运营企业基本都面临着飞一小时亏一小时的状态，近期开通的武汉—十堰短途客运航线，飞行距离约为400公里，而票价仅为299元/人，若没有民航局与地方政府的额外补贴，运营企业将面临巨额亏损。

表1 传统通用飞行器与eVTOL对比

城投公司参与通用航空运营案例

从全国各地的城投公司实践来看，绝大部分城投公司布局传统通航产业的方式基本是投资建设通用机场为抓手，招引驻场通航运营企业开展以飞行培训为主的各类通航应用场景，并吸引上游制造企业入驻，逐步打造通用航空产业园，而直接参与通用航空运营的城投公司凤毛麟角，且多数为省级国资企业。

（一）安徽省通航控股集团有限公司

安徽省通航控股集团有限公司（以下简称“安徽通航”）是安徽省属一级国有企业，由安徽省国资委（控股）、合肥市建设投资控股（集团）有限公司、芜湖市建设投资有限公司出资设立。安徽通航承担构建安徽省通用航空规划建设、运营管理、产业发展和人才培养等业务体系的主体责任。目前，安徽省通航控股集团下设通用机场建设、通用机场运营、通用航空飞行、无人机、航空应急救援、低空飞行服务、通航产业投资7大分子公司，积极打造通航飞行服务、航空应急救援和无人机管理与服务3大省级公共服务平台。其下属子公司长三角（安徽）快线通用航空有限公司（简称“长三角快线”）依托长三角城市群，发展低空短途运输、包机飞行、低空游览、空中体育、航空器代管、飞行训练等通用航空服务业务。公司于2023年7月联合中航通飞开通合肥至黄山低空旅游航线；2023年12月，开通合肥至镇江低空航线，这是安徽首条连接长三角的短途运输航线，也是合肥市首条跨省短途运输航线。

除通航运营外，安徽通航下属子公司安徽省通航通用机场建设有限责任公司围绕全省通用机场项目的咨询、规划、勘察、设计、造价招投标代理、建设施工、通航产业园开发等领域开展合作。目前，已先后成功与岳西县、和县、长丰县、淮北市、宣城市、铜陵市等地签署战略合作框架协议。

（二）山西航空产业集团有限公司

山西航空产业集团有限公司（以下简称“山西航产集团”）于2017年12月27日正式挂牌成立,注册资本20亿人民币。是以航空相关上下游产业、通用航空、临空经济为关联业务的航空产业投资管理集团。正通过打造“机场、通航、非航、临空经济”一主三辅产业格局，扩大对外合作力度，吸引各种战略投资者，利用多种方式，引导有效投资，全力开创山西航空产业新局面。旗下通航板块运营主体为山西通用航空集团有限公司（以下简称“山西通航”），于2018年12月6日成立（山西航产集团持股65%，航空工业建投持股35%），注册资本1亿元。其业务涵盖短途运输、低空旅游、科普研学、无人机表演等。

在短途运输方面，山西通航集团旗下的全资子公司三晋通航，聚焦省内短途运输环飞航线，打造通航运营常态化，三晋通航短途运输航线密度位居全国前列，短途运输旅客人次超过2万人次。继2019年以来陆续开通尧城—大同、尧城—运城、尧城——长治，尧城—栾城、尧城—吕梁、吕梁—大同、长治—大同等航线，基本覆盖山西省内主要城市。

在低空旅游方面，山西通航集团子公司三晋通航围绕“黄河、太行、长城”三大旅游板块，打造“空中观光+飞行体验”为主要内容的低空旅游产品，建立低空旅游市场化运营模式和常态化运营网络,促进山西省文化旅游产业转型发展。三晋通航充分结合山西悠久历史和旅游资源，借助通航优势实现“山西人游山西”的低空旅游新方式,在太原古县城、平遥古城景区、运城盐湖景区、晋阳湖进去、绵山风景区等多地开通低空直升机游览项目，逐步发展低空旅游产业链式集群。

城投公司参与传统通航产业的启示

从低空经济发展的顶层设计来看，传统通航的优先级相较于无人机、UAM（eVTOL）显然没那么高。综合考虑传统通航在我国的发展瓶颈以及城投公司布局相关产业的案例，笔者认为，城投公司布局传统通航产业还是要以通用机场建设运营为抓手，对于近长三角、大湾区及经济发展水平较高的城市群而言，由于空域资源有限，通用机场审批难度较大，城投公司需要政府高位的协调才能有效推进项目落地，随着空域改革的进一步深化，以及通用机场网络布局完善，传统通航市场需求得到释放，城投公司依托通用机场，与通航企业合作开展短途运输、低空旅游、飞行培训等通用航空运营服务从中长期来看可能会有一定收益；而对于经济欠发达地区城投公司而言，通用机场建设更大的意义在于项目包装融资，于低空经济而言，通航项目显然是一个非常好的概念，但指望以一个通用机场实现市场化经营收益与相关产业的落地，短期来看显然不太现实。

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